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阅读《国会政体》
第1章 导言
《国会政体》在生动讲述美国政治如何在 19 世纪末陷入难局的同时，也在多种层面上向我们暗示美国为何最终能够转型，从而走出难局。
国会议员各自抱有私利，包括总统在内的行政部门首长被排除在立法程序之外，国会无法形成统一的立法目标，也无法从全国利益的高度来协调各自为政的地方和群体利益，在缺乏公开辩论、公众监督的情况下，国会常设委员会所垄断的立法活动就变成了一种纯粹的议员之间的利益交换活动
在威尔逊看来，这种“强国会”“弱总统”的政体模式是美国宪制发生了异化的表现，也是美国政体相对于英国政体来说更为失败的体制原因。揭示美国政体的失败根源，便成为威尔逊自诩的使命
尽管父母不乐意，他还是决定于 1882 年进入约翰 · 霍普金斯大学攻读博士学位。此时的霍普金斯是美国高等教育改革的先锋，虽然建立不久，但率先从德国大学引入研究生训练体制，强调以科学主义和实证研究的方式来培养学生，并将学术研究与解决现实问题的实际需要结合起来。
威尔逊已经清楚地指出了美国政体的致命弱点：权力与责任脱钩。在任何健康的政体中，威尔逊指出，“权力和因使用权力而含有的责任制”必须结合在一起，统治者需要享有权力，并因为享有权力而受到“极大的尊重”，但统治者同时也需要明白，如果他滥用权力，他将会受到无法逃脱的惩罚；美国联邦体制的“根本缺陷”在于它的权力分散，权责混淆不清，因而造成滥用权力者不受惩罚的局面。这个缺陷的根源来自 1787 年制宪大会，制宪者在发明了权力制衡，为自己赢得成功的同时，也给他们的后代留下了无尽的麻烦
威尔逊显然急于表达一种时不我待的感觉：美国已经进入全面工业化时代，经济领域的立法变得越来越重要，宪法改革势在必行； 随着美国的快速发展，财富的日益积累，新边疆的开辟，不同地区、行业和利益集团是否能够和谐发展完全取决于“联邦政府的方法与政策”，而对于美国这样一个地大物博，但内部不同区域的发展并不平衡的国家而言，应对新时代的发展需要，政府必须有能力做到“强大（ strong ），反应迅速（ prompt ），具有应变能力（ wieldy ）和高效（ efficient ）”；但现有体制做不到这一点，因此我们不能再“盲目地崇拜我们的宪法”，而要睁开眼睛，“改正错误”，将自己“从恐惧与骄傲中解放出来”，而克服恐惧的第一做法就是不要惧怕对现有政体进行批判。
他在 1890 年出版了《国家》（ The State ）一书，这是一部极受欢迎的政治学教材，威尔逊在其中挑战了美国人惧怕和厌恶政府的传统观念，提出政府是可以被用来医治社会疾病和推进公共福利的。
威尔逊认为，权力本身并不是“危险”，只有那种因过度分散而变得不负责任的权力才会成为一种危险；所以权力、信任与责任必须连为一体，这也是建立有效政府的关键所在。
宪制是一种建立在“统治者与被统治者之间明确达成的理解之上”的一种制度，它的核心原则是“政治自由”——即被统治者有权“根据需要和利益来修正（ adjust ）政府”
与二十三年前写《国会政体》相比，民族国家（ nationstate ）的建构更是西方世界政治的一种潮流，威尔逊对此有清楚的认识，并在《美国宪制政府》中强调了宪法在建构民族国家时所具有的政治功能。他认为， 1787 年制宪的时候，美国十三个州并不是“一个真正的政治共同体”，而是许多个不同的单独的共同体的集合，但因为联邦宪法的实施，美国逐步演变成为一个内部在思想、利益、原则和行为方式上相同的国家。
他认为，在美国发展的一百多年的历史上，如果没有组织有序的政党，利用它们的广大而细密的组织网络，将碎片式的和千差万别的地区利益与情感整合起来，美国很难形成统一的国家发展规划。他甚至认为，美国之所以没有出现分崩离析的状态，是因为政党的纪律和热情“将我们维系在一起”（ held us together ）。
Cabot Lodge, Jr. ）接受并发表了威尔逊的论文。四十年之后，两人的交往发生了逆转，已经是共和党参议员的洛奇在参议院领导了反对批准《凡尔赛和约》的活动，断然拒绝了威尔逊在国际政治中的最得意之作。
当外国事务在一国的政治和政策中扮演着突出的角色，行政首脑必须成为它的领袖：必须做出初步判断，迈出行动的第一步，提供作为行动基础的信息，并对政府的行为提供建议，甚至在很大程度上控制政府的行为。
美式国会政体是委员会政体，而英式议会政体是责任内阁制政体。这两种主要政府类型为研究现实政治的现代学者提供了指南：第一种政府体制中，半独立的行政机关听从立法机关指令但不对其负责；第二种政府体制中，行政机关是由实际上至高无上的立法机关所认可的领袖，是对立法机关负责的仆人。
立法和行政实践持续地增长，而联邦事务管理中的经验也在稳定地积累。这不但扩展着政府的领域，也改变着政府的运作，但宪法语言的词汇却无明显的改变。
在检视任何政体时，毫无疑问必须首先关心真正的掌权人和根本的权力机构。总是会有一个权力中心—这个制度的中心在哪里？自给自足的权力掌握于何人之手？这一权力通过哪些机构发号施令与行动？从阐述制度的权威手册上获得的这些问题以及其他相关问题的答案并不能让人满意，主要是因为这些答案与不证自明的事实相互矛盾。
三十八个州“和一些准州”与联邦政府权力之间的制衡，以及其他几个列举的制衡，其目的并不是为了防止国家权力入侵那些通过清楚明示或暗示由各州保留的立法领域——比如市政机构的规章制度、一般犯罪的惩罚、继承法和合同法的实施、公共教育制度的建设与维持，以及社会经济和日常行政等事务的控制——而是为了将全国性政策限制在解决全国性事务的范围内，为了让国会不要基于折中的或存疑的管辖权依据而做出危险的侵权行为，为了在州特权与联邦特权的分界线似乎要变得模糊时保持其清晰，为了在州或联邦任意一方有侵犯另一方管辖权范围的危险时重新做出调整。
检验布丁的方法是吃掉它，但如今我们已经尝不出大厨们在烹煮州权这一道菜时自认为已添加的浓烈香料。它散发出的更多是联邦万能主义的气味，但大厨们认为他们只添加了微小而谨慎的分量。“从问题的属性来说，”库利法官说，“由州保留的权力对联邦权力扩张的制约，不可能达到一开始所期望的程度。最终必然是由联邦政府来决定自己的权力，担当自己意愿的执行者。因此，对其管辖权日益膨胀的有效制衡应当依赖于由宪法授权管理政府的那些人的解释，以及他们自己对宪法责任的理解。至于联邦权力和州权力的真正分界线，从一开始就是争吵的主题，就是坦诚的意见分歧的核心。因此见怪不怪的是，进军、占领一些争论平台，在有权力这样做的政党看来，不过是在履行宪法责任而已。
各州交到联邦政府手里的其中一种特权，就是决定它们自己可以做什么的一种无所不包的特权。联邦法院可以宣布州行为无效，但州法院却无法阻止国会权力的膨胀。
大多数情况下，这种效忠关系并不会对他施以沉重的束缚，也不会使其沮丧恼怒。但在某些事情上，这种效忠关系会成为一种羁绊，令人相当痛苦。联邦邮递员受到尊重，联邦法官受到坚定的服从，很少有人在意关税的分量，虽然可能有些人会吝惜威士忌和烟草的执照税——在这些事情上这种效忠关系倒没有什么，但每个人都会对选举中的联邦监督人感到不安。
联邦权力从马匹与骑马人延伸到马车，从帆船延伸到轮船，又从马车和轮船延伸到铁路，从铁路延伸到电报，因为所有这些新的交通媒介都是为了满足不断增长的人口与财富的需求，而接连被发明使用的。
各州之间的战争是那些分裂势力与联合的健康势力之间的终极斗争。分裂势力依然残留在我国政体的血液中，但随着制度从年轻到成熟，随着它的宪法日益坚固而成熟，联合的势力逐渐建立起一个充满活力和力量的政体。
联邦法官的手中掌握着州权的命运。他们手中的权力是唯一可以有效驾驭国会的权力。如果有一天他们的权力失效了，那么对于那些坚持宪法“书面理论”的人，日子就太过悲哀混乱了。
法院无法在事前阻止总统，阻止伤害的发生。他们没有先发制人的权力；他们只能等到法律被违背，当事人主动提出诉讼请求；而这些诉讼请求现在经常需要等上几个月，甚至几年，才能最终进入法院处理密集的积案清单的正常流程中。
在一般情况下，最值得忧虑的权力侵犯并不是来自行政机关。立法机关才是好斗的精灵。它是政府的原动力，除非司法机关能够制衡它，否则法院作为制度制衡轮的作用相对而言是微不足道的。
在亚当斯任总统的时期，选民可能还可以对他们的议员形成制衡，但那是因为当时还没有候选人预选制度和严格的党团核心会议纪律；
自从总统选民的独立选择让位于党代会对总统候选人的选择，在政治家看来，将权宜和实用作为选择的唯一规则是绝对必要的，而且随着时间的推移越来越重要。
我倾向于认为，总统品行的衰败并非原因，而只是总统职位的威望下降的一个附随现象而已。而这一高高在上的职位的高贵性之所以今不如昔，是因为它的权力衰落了。
在行政管理中，总统的内阁成员总是地位突出，而且早期内阁的政治影响力也确实不比现在的差。但当时他们只是总统的顾问，而现在他们更像是总统的同事。现在的总统不再是行政官员，他是政府的首脑，负责任命行政官员。
在国会历史上，最明显的趋势莫过于行政管理的细枝末节都处于常设委员会的持续监管之下，所有政策都处于常设委员会的警惕干涉之中。
可以说国会总是有插手联邦政府所有事务的欲望，但是它在后来才逐渐找到满足这种欲望的手段和机会。但凡完善的国会工作流程可以提供美好的前景，它就扩展边界。它的活动边界扩张得非常自然，无声无息，以至于几乎总是被认为在正常程度内，从未（除了在一两个短暂、特殊的政治骚乱时期外）突破宪法所认可的范围。
宪法所规定的制衡机制多半是理想化的。实际上，联邦政府高于州政府，而国会高于它所谓的协作部门。虽然国会一开始并没有抢夺总统或联邦司法机关的风头，但如今它时不时采用从容的优势和高压手段进行主导支配。虽然各州曾经用嫉妒的骄傲捍卫他们的主权，许多有才干的人也更愿意在州政府而不是新联邦宪法设立的职位上谋求仕途发展，但如今州立法机关的职位不再受人垂涎，除非这种职位是通往国会的可能途径，甚至各州州长也把竞选进联邦参议院看作一种晋升，看作对他们为地方政府谦逊服务的一种奖励。