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阅读《皇权不下县》第2章 清代县辖政区的设置、变革及其空间分布
宋元时代 , 各知县的僚属官如果按照驻地的不同可分为两类 : 一类是基本上与正印官同城的主簿、县丞、典史、县尉等官 , 一类是分防在外的巡检司。这两类僚属官在地方治理上到底存在怎样的空间关系 , 其管辖半径是以全县整个空间为范围还是仅仅辖属县境以内的部分区域 , 正是区分其仅仅是僚属官还是可以作为分辖官的关键所在
元代巡检一个突出的特点是元政府为缓解学官升转的困难 , 将儒士出身的学官选注为以捕盗为主要职责的巡检官 , 不少儒生为了摆脱升迁的泥潭 , 自愿弃文从武 , 一些人还在巡检任上取得了明显的政绩 , 成为中国制度史发展中一个很有意思的插曲
明代是巡检司发展的高峰。洪武初年 , 为稳固地方统治 , 明太祖在全国各地大量增置巡检司。洪武中期以后 , 随着政权的稳固 , 对非要地的巡检司进行了大量裁撤 , 其中洪武十三年十月一次就裁撤 354个。
巡检司虽主要是对“流动人口”进行监管 , 但出于考成的需要 , 特别是有的县巡检司数量较多 , 必须划地巡查 , 由此形成了巡检司的管辖区域问题。
佐贰官由县城移驻乡村的原因主要有两个 : 一是在城县丞“无所事事”,渐渐沦为“闲曹”,如安徽凤阳县 ,“地广事繁 , 该县丞与知县同驻一城 , 无专管事件 , 应令移驻溪河集 , 巡缉弹压。二是地方紧要 , 必须设官弹压。将县丞移驻乡村 , 并未增加佐贰官缺 , 但却加强了县域要地的控制 。
乾隆初年, 捕巡官统有辖地的制度开始扩大至更大范围, 而不仅仅如之前那样, 通过制度的逐步授权, 呈现零散的点状分布, 而是逐步对整个县域进行条块分割, 多数佐杂官获得了分享县下部分区域的权力。捕巡辖区在乾隆年间的大量涌现并非偶然 , 清初人口的增殖是一个极为令人瞩目的现象 , 在县级政区并未显著增加的背景下 , 州县政府所直接面对的人群急剧增加 , 人地矛盾较过往朝代更为突出。
咸丰五年黄河在铜瓦厢决口 , 结束 700 余年夺淮入海的历史 , 因“防河险而利漕行”而设置的各管河官员 , 包括江南河道总督及所辖三道二十厅文武员弁数百员无“应办之工”纷纷裁汰。据贺跃夫、傅林祥的研究, 光绪时期政区的大量设置并没有导致巡检司数量的增加, 他们认为太平天国以来, 随着团练的广泛兴起, 地方绅董依赖团练局所等非正式机构, 在功能上逐渐取代官方的行政官署, 成为晚清乡村社会的主要支配者, 从而使晚清基层行政官署萎缩不振。另一种县下广设的“区”及城镇乡区域划分 , 使中国历史上第一次出现了设于县以下的一级行政区域 , 代表着中国基层行政区划进入到一个新的历史时期。
作为一种县辖政区名称 , 巡检、分防县丞、分防主簿等虽然于民初不复存在。但作为在县下划分单独行政区这一管理形式其实并未消失 , 民国初年的“县佐”制度其实就是清代佐贰分辖的另一种变通形式。
对于一个地区的治理来讲 , 当其面积广大 , 政务繁忙之时 , 通常的解决办法有两个 : 分县或是设置佐杂。前者牵涉到县级行政机构的重新设置 , 且亦受乡绅、官僚的牵制 , 还牵涉边界划分、学额分配等 , 往往历经数十年的讨论不得实施 , 后者则没有上述重重掣牵 , 易于实施。