2022/8/7 闫安
人民大学乔庆梅教授这篇《第四次工业革命背景下中国工伤保险制度的重构与发展》，是近年罕见而权威的对我国社会工伤保险全方位研究的深度论文。立意高、视野宏阔、数据详实、科学严谨，有因有果有对策。尽管学者们普遍存在如张维迎教授指出的，理论研究与创新实践关系中“硬知识与软知识”的不足或瑕疵。当然瑕不掩瑜。
文章首先从数字经济时代即“第四次工业革命对现行工伤保险制度的深刻影响”存在的问题分析结论出发，指出，一是打破了以劳动关系为纽带的工伤保险制度基础；二是打破了现行工伤保险承保的风险基础；三是打破了现行工伤保险制度下的工伤边界。指出数字经济时代职业安全健康风险领域，“发生了巨大的变化，对现行工伤保险制度提出了重大挑战。”当然挑战也是改革重构和高质量发展新阶段机遇所在。
文章高度准确指出了我国工伤保险建制与发展严重不均衡这一根本性问题。即以工伤赔偿为主的建制原则，已经跟不上数字经济时代“不以牺牲劳动者健康为代价发展经济”“不为工伤而工伤”“不为赔偿而赔偿”，工伤保险建制原则以“工伤预防和工伤康复”为更重要制度目标。这也是2022年6月10日国际劳工组织大会，将“安全与健康加入工作中的基本原则与权利”“为在体面劳动背景下，促进社会和互助经济提供指导”。
此外，乔教授文章指出“三工”（工作时间、工作场所、工作原因）认定规则局限性；工伤保险低效运营存在的“一低两高”（低工伤费率、高工伤发生率、高基金结余率）现象；劳动者人口基数占比高达60%的“三非人群”（非传统劳动关系就业者、非在职期劳动者、非覆盖的农民工及农民）未覆盖之政策失灵紧迫性；以及防止因工伤返贫及纳入共同富裕历史进程中。
文章还从发展理念、法律规制、社会覆盖面，及全面提升工伤保险制度效能，提出建立“三位一体”协调发展，费率机制科学化与正向激励，实现预防、康复和赔偿各环节之间的互为支持、互为弥补、互为构建的关系与发展指向。
遗憾的是，对于构建我国“多层次社会工伤保险体系”，乔教授未有论及。这或许是理论与实践“交集共鸣”之处，也是防止因工伤返贫、促进保障完善、纳入共同富裕历史进程，融合创新高质量发展，构建我国多层次社会工伤保险体系的严峻挑战与发展机遇所在。
以下，个人浅见，谈谈“值得商榷”之处一二三。
首先，是“第四次工业革命”&“数字经济时代”的理解歧义问题。
学界倒是经常有“多少次工业革命”的分析框架与“惯性”，例如蒸汽时代一次工业革命，电力时代二次工业革命，互联网时代三次工业革命，以及乔教授所言“第四次工业革命”，即“以人工智能、新材料技术、分子工程、石墨烯、虚拟现实、量子信息技术、可控核聚变、清洁能源以及生物技术等为技术突破口的工业革命。”
学以致用，否则无用。问题是没有见到“第四次工业革命发展规划纲要”，之多有“工业4.0”“2025智能制造”一说。不是最新的2021年国务院文件《“十四五”数字经济发展规划》。
换个角度，结合乔教授文章上下文，主要论证表述的目的分析和结论，都是围绕数字经济时代社会工伤保险内生保障需求，实现“普遍覆盖、全方位、全过程、数字赋能、预防赔偿康复三位一体协调发展、劳动者基本权益、纳入共同富裕历史进程”之宏大可行、顶层设计、能够落地、适应高质量发展新阶段要求的“社会工伤保险制度体系”。
再从“数字经济”定义内涵看，也更契合乔教授文章立意框架。
作为经济学概念的数字经济，“是人类通过大数据（数字化的知识与信息）的识别-选择-过滤-存储-使用，引导、实现资源的快速优化配置与再生、实现经济高质量发展的经济形态。”
“数字经济，作为一个内涵比较宽泛的概念，凡是直接或间接利用数据来引导资源发挥作用，推动生产力发展的经济形态都可以纳入其范畴。”在技术层面，包括大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能、5G通信等新兴技术。在应用层面，“新零售”“新制造”“新业态”等都是其典型代表。
“数字经济”契合乔教授文章题目重心“中国工伤保险制度的重构与发展”主题。概因为数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，当然也包括了乔教授主张“普遍覆盖”的农民工与农民。而农民工是我国产业工人主体，国家统计局数据，2020年全国农民工总量为2.8亿人。国家卫健委2021年数据我国职业人群劳动者为7.76亿，可以肯定，为参加社会工伤保险或未覆盖到的，主要是灵活就业和新业态农民工群体。和谐社会美好生活需要与共同富裕而言，“农业产业化、农民职业化、农村现代化”是发展目标，即农民与农民工一样，作为劳动者也是职业，更应该纳入社会工伤保险。显然标题“第四次工业革命”概念内涵外延难以囊括，也非作者本义。
（图表摘自乔教授文章）
数字经济包容性在于，以数据资源为关键要素，以实现数据互联互通，借助云计算、区块链、人工智能等科技，与实体经济、现代金融、人力资源等融合创新，实现十九大报告要求构建“实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协调发展的现代产业体系”。成为经济转型高质量发展的重要推动力，促进公平与效率、普惠均等与共同富裕，协调发展的新经济形态。
这也是数字经济既具有“跨界、混业、跨区域、跨时空”特点，更有“传播速度快、社会辐射广、溢出效应强”等特点。可以说，数字经济时代融合创新，决定和推动了生产方式、生活方式，以及社会治理方式、保障方式的深刻变革。当然，社会工伤保险制度的“重构与发展”，亦在其中。
其次，工伤保险如何“调结构”“多层次”发展？
正如乔教授精辟所言“工伤保险制度的预防、康复和赔偿三大功能，存在严重的发展失衡，使我国工伤保险制度越来越无法有效化解日益扩张的职业风险以及由此导致的社会风险。尤其是在互联网经济快速发展、灵活就业队伍不断壮大的背景下，以工伤赔偿为主的制度建构大大削弱了现行制度效果。众所周知，工伤保险制度建立之初首先要解决工伤劳动者的收入损失补偿问题，但随着制度发展，工伤预防和工伤康复已成为更重要的制度目标，通过预防使劳动者免受工伤、通过康复使劳动者从伤病回归健康。”
问题在于，在原有工伤保险赔偿为主的建制原则基础上，如何“填空白、补短板”，即如何建立预防、康复为主的长效机制？从而“调结构”，建立我国多层次社会工伤保险体系？正如正在推进的我国多层次社会养老保障体系、多层次社会医疗保障体系一样。
个人认为我国多层次社会工伤保险体系，包括国家层面强制性社会共济工伤赔偿功能为主的社会基本工伤保险；社会层面非营利预防和康复功能为主的为补充工伤保险；市场层面营利性综合性意外保险等功能为主的商业保险，及社会公益慈善等。
工伤预防而言，人社部等八部门印发《工伤预防五年行动计划（2021-2025年）》要求“把工伤预防作为工伤保险优先事项，通过推进工伤预防工作，提高工伤预防意识，改善工作场所的劳动条件，防范重特大事故的发生，切实降低工伤发生率，促进经济社会持续健康发展。”特点有三，一是提出了预防优先的理念，更加注重事前预防。二是建立了大预防的工作格局，更加注重齐抓共管。三是突出了重点行业重点企业重点人员，更加注重关键少数。”
更早前，2017年人社部等四部门印发《工伤预防费使用管理暂行办法》《办法》规定，工伤预防费用于：工伤事故和职业病预防宣传和培训。纳入年度计划的工伤预防实施项目，原则上由提出项目的行业协会和大中型企业等社会组织负责组织实施。面向社会和中小微企业的工伤预防项目，可由人社、卫生计生、安监部门参照政府采购法等相关规定，从具备相应条件的社会、经济组织以及医疗卫生机构中选择提供工伤预防服务的机构，推动组织项目实施。
工伤预防不能仅仅停留在宣传、培训层面，否则，就无法建立起乔教授文章所言的“弹性费率正向内生性激励机制”这一关键因素，也不是“脉冲式”的监管监督。也谈不上安全生产与职业健康有机结合，以及全方位、全过程的不同行业、不同企业，通过浮动费率“激励雇主努力实现从较高风险等级向较低风险等级的“跨跃”，形成企业工伤预防激励。”
政策文件规定由“行业协会和大中型企业等社会组织负责组织实施”“从具备相应条件的社会、经济组织以及医疗卫生机构中选择”。根据《民法典》规定，社会组织属于“非营利法人”。根据原中国保监会《相互保险组织监管试行办法》，互助（相互）保险组织属于“基于同质风险保障需求的单位会员和个人会员所有，通过互助合作方式为会员提供保险服务的组织。”
三、如何通过“保险+服务”，弥补“工伤预防与康复”短板弱项？
“保险+服务”，既能满足企业工伤赔偿风险转移的需要，也能满足“健康为中心”职工工伤预防康复保障的需要，通过弹性费率正向激励机制，还能形成健康企业工伤预防的内生动力。
构建补充工伤保险（含预防和康复），需要非营利互助保险组织作为产品支付方，通过“保险+服务”形式，建立原国家卫计委医改办“保险与医疗（健康）服务一体化组织”的医改方案，实现“医患保”利益一体化。融合创新，这是建立“弹性费率、正向激励”的关键所在。
服务方联结实体经济，工伤保险主体责任为雇主企业，因此“工伤预防与工伤康复”的医疗健康服务方，需要选择具备公立医疗资质、医疗公益化、健康产业化的央企医疗集团为服务主体。
同样对康复服务而言，专业分工，整合社会资源，只有借助央企医疗集团全国网络化布局和专注职业健康和医疗服务的优势，方能解决乔教授文章所言的“康复资源对工伤者可及性不足；专业化康复技术和康复人才不足，造成现有资源无法有效利用；康复项目发展不均衡，我国工伤康复迄今并未取得实质性进展”等发展瓶颈。
补充性“互助保险组织+央企医疗集团健康服务”模式，是实现乔教授“预防、康复、赔偿三位一体协同，工伤预防和康复务实精准，工伤认定规则合理，待遇水平和结构充分适当，费率差别和浮动科学灵敏等要求重塑新的工伤保险制度”建设发展的同盟军。也是实质性开展工伤预防与康复，形成规模化基金支出的前提。有利于解决“现行工伤保险制度覆盖面过窄，风险越高的劳动者越被排除在制度之外、对工伤风险保障需求更迫切的劳动者反而得不到保障”难题。实现农民工、农民职业化等劳动者社会工伤保险的“应保尽保”，有利于社会保障服务均等化，避免因工伤致贫返贫，促进和谐社会共同富裕。
（图表摘自乔教授文章）
总结而言，数字经济高质量发展新阶段，通过建立我国多层次社会工伤保险体系，有利于克服乔教授文章所言建制初期“被打破了的以劳动关系为纽带的工伤保险制度基础；被打破了的现行工伤保险承保的风险基础；被打破了的现行工伤保险制度下的工伤边界”发展矛盾。有利于聚焦问题导向，解决“劳动关系的参保限制使越来越多的高风险劳动者被排除在制度之外；工伤保险制度内部结构失衡无法有效化解日益复杂的工伤风险；费率机制和基金收支管理粗放不适应新经济形态下精细化治理需要；工伤保险待遇责任分担机制和待遇结构不适应风险转移的需要；管理和经办力量不能适应精准化服务的需要；统筹层次不高无法适应应对社会风险的需要；数据信息系统建设滞后不适应新经济形态下职业风险管理的需要”等短板弱项。
通过补充性“保险+服务”融合创新，建立弹性保险费率正向激励机制，促进多层次社会工伤保险体系完善，强化工伤保险制度预防、赔偿、康复“三位一体”协调发展，普遍覆盖、全方位、全过程，化解社会风险，将社会工伤保险纳入共同富裕历史进程之中。