中央国家机关政府采购中心采购四处调研员张雷：0元中标不奇怪

近年来，国家相继出台了多项政策指导和推进云计算发展的产业政策，云计算产业日益成熟。其中，政务云作为云计算向传统产业融合的重点领域，整体行业发展迅猛，备受关注。

2018年3月21-22日，由中国信息通信研究院主办、中国通信标准化协会支持的”OSCAR云计算开源产业大会”在国家会议中心举行，会议特设“中国政务云发展论坛”，邀请了来自政府、企业和其他机构的代表共同探讨我国政务云发展的政策导向、技术标准情况和发展现状，探索政务云发展的新方向。

中央国家机关政府采购中心采购四处调研员张雷

中央国家机关政府采购中心采购四处调研员张雷出席了会议并发表主题演讲。

张雷：首先感谢信通院的邀请，借这个机会，跟大家交流一下我们在政府采购云服务探索中一点思考。因为各位都是业内专家，我不是专家，作为采购方，作为思考用户，怎么来看业界这些专业性的东西，我从这个角度给大家谈几点看法。

第一个，什么是云服务？我说的不是专业角度，我谈的是用户角度。从政府采购人用户的角度来说，我们怎么看云服务？通俗的说，信息社会的标志，技术需要解决的问题，核心就是信息处理，包括共享和传输。如果说从这两方面来讲，信通院正好集中了这两点。比如说从军事领域来说，上个世纪五十年代开始就有一种东西叫“数据量”，咱们现在发展的信息领域是区块链。什么是链？大家都很清楚，信息和处理通道、工具及其他算法一系列的，以数据为核心的一个东西。还有一个方向，就是系统。一个是以数据为方向，一个是以数据为方向。在军事领域，上个世纪网络中心站，它跟咱们现在提到的云服务其实有相通的地方，比如网络中间站有www，任何时间任何地点任何人随机接入。咱们现在的云服务也有这个概念。

我理解云服务区块链，我觉得这就是一个军事领域的技术，技术发展成熟以后，由专业化军事领域技术向广泛公众服务扩展，这也是一个军民融合的特点。为什么说这么远？因为我们要从用户角度来理解什么是云服务，今天不说区块链，就说云服务，怎么理解这个事？网络中心站提出的思路核心就是系统集成，针对某个应用目标提出全面解决方案的过程，我们理解云服务其实就是提供的服务，你提供的服务是什么？我们认为是系统集成。政府采购目录里面有一句话其实是矛盾的。假定我们说它是系统集成的话，通过云服务系统集成，沿着这个，我们可以把这个问题分解。比如，IaaS架构、PaaS架构，软件即服务，基础架构即服务，平台即服务，你提供的，比如说基础架构即服务，比如我沿着某一个网络层，沿着7层网络，我可以认为你是物理层的集成服务。如果是一个平台服务的话，我可以粗略的认为你是涉及到平台7层各层的服务。如果是软件即服务就好说了，基本上应用层的我就认为你是应用层的服务。

如果从用户来说，我们沿着技术发展历史脉络是这样认为的什么是云服务。如果沿着这个思路再探讨的话，什么是政务云采购呢？政务云采购的是什么？

关于政务云采购，国家有一系列政策出台，包括2014年14号文，这个文一开始是没有解密的，后来才解密，一开始大家对这个文不熟悉，没有解密就涉及不到你。还有2015年5号文，国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见，实现对数据资源的集聚作用。对政府采购来说，2016年底，云计算服务进入中央预算单位2017-2018政府采购目录，里面提到了一个，就是基础设施服务。这里面涉及到具体的包括云主机、跨存储、对象存储，这里还加了一句话，系统项目集成除外。如果刚才的立得住的话，这句话就多余了，除非我专门租个云主机，也不见得不是云服务。

沿着这个思路，政务云属于行业云的一种。它的核心是系统集成，涉及到并行计算、分布式计算、网络存储，我们不考虑纯细节的话，可以提出一个概念。比如说，从用户角度，云服务对行业来讲，就两点：行业解决方案和虚拟化，不是普通虚拟化软件的意思。你的软件对我来说都是透明的，我根本不关心你那些东西，我知道它存在，但我看不到它。

剩下就是网络解决方案。沿着这个思路我们走政务云采购的话，政务云采购，采购的是政务这个行业解决方案加上它的虚拟化。一会儿会谈到一个问题，续总说的低价竞标的问题，我们沿着这个思路可以解决这个问题。

第三个，云服务采购，政务云采购面临的问题。既然我们说政务云采购是政务这个行业解决方案加虚拟化服务，那么，我们不管虚拟化，我们先说行业解决方案，也不单纯是政务云，任何一个行业，其实系统集成概念提了很久，在计算机行业，或者在军事领域，应用的挺多的，包括我们国家系统方面的元老钱学森也提出过综合集成这方面的东西。2000年以前这个东西讨论的很多，中科院也有综合集成厅这类的，讨论挺多的。现在大家说的少了，把它作为基本概念，根据我们的接触，特别是政府部门的人，对系统集成没有概念。我们也从去年开始逐步接受政府采购云服务方面的委托，他提出提供给我们的，比如采购需求，严格意义上说谈不上是需求，因为他没有把这个行业解决方案，你既然要采购云服务，你要把自己干什么说清楚，又要告诉云服务提供商，我要干这个你给我提供什么服务，它是系统级的，不是开发两个小软件商量就行了。这是大单位系统级的问题，这就涉及到一个核心的问题，为什么云服务采购大家很关注？业界很关注，政府部门又觉得很挠头，我们也很慎重，我们认为就是系统集成+虚拟化，虚拟化供应商都能提供。现在凡是你能想到的政府部门办公需求来说，其实业界提供都没有问题，但行业解决方案来说，很难说清楚，关键问题是没有把问题分解开。比如做项目管理，经常说工作问题分解，我们现在在实际工作中，我们把系统集成分解了。我们认为系统集成从用户角度也好，如果做总体论证的大家应该比较熟悉这个思路，我们认为它涉及到三个方面：

第一个是业务需求，简单说就是工作流程，复杂的说，业务接口等等方方面面的处理。

第二个是技术需求，技术角度就是技术接口，不是普通接口，泛泛的接，我用什么技术体制，采取什么方式来做，现在是云服务了，比如当初是服务器客户端的样式，或者网页的样式，或者几层架构，现在是云服务，这种体制到底采取什么。

第三个是系统需求，在业务些和技术需求，或者技术接口的基础上，再提到系统建设，我要干这件事，前面我都告诉你了，我需要做哪些工作，我要采取什么方式、技术体制，现在第三个是搭建系统，其实这个在国外叫运行概念，咱们国家也涉及到，在很多论证时候这三方面都涉及，如果在计算机行业，我相信这三个大家应该相对比较熟悉。但是在政府采购领域，不熟悉信息类的招标，或者建设性的招标采购人来说，他缺乏这个。

我们面临的是，既然行业解决方案涉及到这三个问题，我们云服务采购面临的问题就可以说清楚了。第一个，安全可控，需要标准，这个时候最需要的就是类似于信通院这种单位来做行业标准，需要制定国家行业标准，依据标准对第三方进行检测。相当于云服务这个特点决定了它的市场准入安全第一，其他的还是次要的。当然，还有其他的问题，行业标准还有一系列的，不只是安全。第二个，集成服务，云服务的提供商你提供的，现在很多云服务提供商都是我能满足你的要求，但是你什么要求你跟我说。事实上，现在快餐时代，我说不清楚，我就是要办这件事，我需要快速搭建，有成果，供应商来说，你跟我说清楚我都能满足你，但是他说不清楚。简单说，服务商提供的虚拟化服务，刚才我说的那种泛化虚拟，所有的软硬件服务你都能提供，云时代。但是行业解决方案缺乏，政府部门，我要干一件事，但是我不一定能完全说清楚，从你能理解的角度说清楚。而且这个涉及到什么问题呢？招标问题，这就是刚才续总提到的低价中标问题。第三个，需求整合，需要一个什么桥梁，比如我现在所在的中央国家机关政府采购中心，我认为我们这种单位就是起到桥梁作用。我刚才和续总谈这个问题，我认为我们中心是一个什么位置呢？比如说，大家是做信息类的，信息领域招投标法规也好，做法也好，并不是那么全面完善，不像建筑领域体系运行很多年很完善，它大概有七种类型，工程管理方面。其实有一个单位很像，项目管理单位，或者叫工程管理单位，它干什么呢？总承包，从头到尾，大包大揽，我既规划，也干，哪怕领别人干也是我干。项目管理单位也是从头到尾都参与。我既可能是甲方，也可能我完全代表甲方，我全程参与，但是我全程不一定干，我甚至可能一个都不干，我全程干什么？我拿一些标准尺度，或者拿业界尺度，我替甲方考虑问题，我相当于它的专业参谋。比如类似于一个财务助理，类似于这么一个专业性的第三方助理这种单位，但这种单位做什么事呢？后面谈到。

比如说，需求整合，有这么一个单位，现在我们聚焦这一个问题，低价中标，今天腾讯也来了，腾讯低价中标对大家影响很大。所以我们招政府采购去年也招了不少，不说严阵以待吧，也在思考是什么问题。今天我给大家一个答案，这个问题在哪里呢？就是我刚刚说的，为什么铺垫这么多？就是来解决这个问题。我们认为，现在的云服务，从我们招标单位角度看这个问题，云服务就是行业解决方案+虚拟化。套句通俗的话来说，云服务至少去年还处在跑马圈地状态，不管能不能给你提供什么服务，我先冒出个名来，我哪块的服务是我提供的，事实上，政府部门并不能够完全把行业需求给你说清楚。所以，政府部门云服务建设是一个过程，既然是个过程就不是瞬间招标能完成的，采购人清楚，投标人更清楚，它就知道你这个事，你没有说清楚，你没有说清楚我就敢投，换句话说，你能说清楚的我都能提供，因为虚拟化这个东西，云服务业界来说，这个技术很成熟。况且政府部门办公需要的这些要求，作为一个业界做这个行业的云服务提供商，其实这些都不会对他有难度。

所以，简单说，我们认为低价中标，或者0元中标，一点都不奇怪，可以想象一下，云服务，我们抛开细枝末节，云服务就是一种软件采购，从这个角度来看，既然软件原来都出现过0元、1元投标，但它没有中标。既然软件能出现，云服务出现其实一点都不奇怪，只不过云服务不像软件，软件出现这么多年大家不关注，软件出现0元、1元中标大家就很奇怪，其实一点不奇怪，正常的。0元中标从采购角度来说是不对的，因为政府采购不论这么多年法律进展也好，修改也好，早就有这么一条，其实一直有。明显的达不到这个成本要求的，当场就可以废标，我们遇到过很多次，软件招标，明显不符合市场规律的事直接废标，让它中标就是不对的。我们认为云服务采购只可能出现低价中标，低价也是有限度的。我不多说，但是我可以告诉你，0元你到我这来肯定不好使，你中不了。

但是低价中标是存在的。这就涉及到一个问题。我们既然判断这个问题没有出在虚拟化，因为技术没有问题，出在解决方案上，解决方案谁的问题？采购人提不出明确的具体要求，我相信，如果说采购人提的方案很具体，落实的项目分解的很清楚的话，不可能有哪个公司一年耗几十号人上百号人贴到服务，不可能。既然能给他0元服务，说明原来的东西早就放在那里，用也是用，给钱就是钱，不给钱它也要放在那里，如果我提出的东西你还需要开发进展的话，没有人会0元投标。

第四个，我们的解决方案。既然存在这些问题，当然，也不只是云服务采购存在的问题，现在政府采购面临的问题很多。我先说一个题外话，政府采购和企业采购，特别是私企采购，区别在哪里呢？它的区别在于政府采购选很多件，要求政策多，公开公平公正，政府采购花的是国家纳税人的钱，企业有自负盈亏，是经营行为，政府采购虽然有政策引领，但至少它不是一种经营行为。所以政府采购受到的监督、受到的约束机制更多一些，所以它面临的问题更复杂一些。所以，我们的解决方案是什么？

比如说，我们云服务有信通院这样的单位和业界这些机构联合，大家做行业标准，这些东西很好，对行业，对在座各位专业性人士有用，但是对普通用户来说，我看着非常困难，我看也看不懂，我就算看懂了，我也不知道怎么样把我的需求和它结合。这个时候需要什么？需要建立一个桥梁，单位是桥梁，其实我们在技术上怎么解决？所以我们去年提出了采购技术标准和采购的评价标准，我们辅在国家行业标准上面，把采购人的业务需求如果能体现进去，这是最好的。如果把这个桥搭好了，采购人和供应商的交流会很通畅。现在来说，国家标准有，我这个都符合国家标准，你买我的吧。采购人说你不一定符合要求。你需要啥？我也说不出我需要啥。这种过程反复循环，所以经常造成，买的不满意，卖的不满意，大家都不满意。所以第一条是建立采购标准，做好行业标准与业务需求的对接。第二个，以采购的技术标准来对行业的产品，或者市场，进行梳理。横看成岭侧成峰，就拿云服务产品来说，云服务这个市场存在这么多厂商，这么多供应商服务提供商存在，各有各的优势。就像我们刚才看圆桌论坛一样，每一个对这个都有贡献，它都有自己独到的理由。

既然这样的话，我们采购的时候能不能把它的特点突出出来，我们沿着采购人的思路，把这个产品放在那里，比如采购人一看各种服务，能提供哪些适合我的，我一眼都能看见，现在摆在这都知道，这个提供商那个提供商都说自己很好，但是采购人不知道哪个适合我。做好行业标准和系统建设的对接。第三个，构建技术保障体系，我们说的技术保障体系是什么？做采购的时候，我提出这些标准和要求，有可能是片面的，甚至可能是带有倾向性的。怎么样才能做好不片面、公正，或者更适合的。所以，买东西没有贵的便宜的之说，应该说适合的就是最好的，怎么样做到适合的就是最好的？做好行业标准和技术需求对接。谁能做这个对接？我们做不了，我们是行政事业单位，没有这个能力。但是云服务来说，信通院这种单位可以做。现在我们也在给领导建议，采购中心也在考虑，我们与信通院合作做采购技术标准，请信通院给我们提供技术支持。我们能不能以某种形式把它固定下来，或者做一个样本，以云服务为突破口，我们信息类产品有很多，各个品目的，我们是不是都可以找类似的支撑单位，表面上这是信通院做的标准，但是我看标准里信通院牵头，有很多行业的，相当于行业标准认可度。比如说，政府采购部门跟行业的这种单位有某种形式合作，让它持续对我们的技术进行支持，技术评估，它发布一些指数也好，我们作为行业公认的东西在评价中把它引入，这样将来可能收益会很大，这个我们也在探索之中。

时间关系，再给大家简要汇报一下我们目前的工作进展吧。

我们处理信息类产品采购的思路在哪里呢？我们的思路是，第一步是与地方，特别是研究机构有技术支撑单位合作，来做一个采购技术标准和评价标准。第二步，以这种成型的，各品目都建好的采购技术标准，用它来梳理市场，虚拟是这样的。实体的是，我们用这样的技术标准，我做好的云服务采购技术标准，我要求所有云服务商都加入这个库，对应标准进入商品库，这个商品库没有门槛，如果说有门槛，必须在国家登记，没有行业劣迹这类的，应该是基本门槛，以建商品库作为表现形式，构建政府采购的市场。这个市场不是凭空的，因为政府采购每年全国几万亿采购，一直存在。比如说有一种倾向说拿电商的比较，但事实上，大家不一定非常清楚，不管哪个电商，它提供的产品在政府采购这个领域，信息类的，它提供的不超过20%，剩下80%都不在它的范围内，怎么比较？其实就算跟它重合的地方，很多服务要求也都不可比较。所以我们的意愿是，以这个梳理建立政府采购市场，大家说这个市场很多了，其实这是理论上的，实践上的就是一个库，而且是允许你没有门槛的加入。这个大家可以实践，我们正在做这件事。

第三步，比如说和信通院合作，当然，信通院为我们做一个样板，构建技术保障体系，这个是为了公开公平公正的要求，持续更新技术标准的要求。这是我们要做的三步，我们现在的进展，信息类产品，大家可以看政府采购目录，我们挑了两个有代表性的，第一个是服务器，我们认为在信息类产品里，服务器的分类也好，指标也好，是最复杂的，货物类算最复杂的。第二个是云服务，在我们采购的云服务里是最复杂的。这两个技术标准，评价标准，包括后面的评价算法。我们很快会推出来，都已经做完了，只是现在没有推。如果沿着这个思路，顺利做好的话，我们会把所有信息类产品，请专家、机构，包括供应商、厂商，一起做，把采购技术标准全部做完。我们原先预计今年上半年把目录内做完，然后向外扩展。希望达到的目标，将来我们政府采购有了技术标准它的好处，对于采购人来说，它的好处是，他可以选择自己想要的东西。比如他现在说我只要服务器好点的，我们现在把标准分档分类分级，他可以选择指定的东西，我们的原则必须有三家。对于供应商来说，你心里能不能投这个标，能不能行，这个标准将来会非常细化，其实你能不能来投，在我公告一发你就清楚了，谁都不用打听，将来就在标准上。大家如果有兴趣，可以积极参与这个事。

作为我们来说，我们也和财政部主管部门谈过这个问题，现在大家诟病政府采购的一个是低价中标，一个是专家的问题，专家是我们国家法律异化的经过，最后结论专家负责，但专家负不起这个责，专家也不用负责，因为他没有行政职务，只要他没有明确违法行为。如果这个标准体系建设好的话，将来我们设想的是可以达到自动评标，专家作用前置，专家干什么？我们请信通院的技术专家，你的作用是在我们制定采购技术标准的时候，在我们制定评价规则的时候，你发挥作用。在现场评价的时候，短时间你也评价不好，也不需要你发挥作用，因为规则都定好了。算法，前面四五年采购过程中已经持续在用，今天我也特别提示大家一下，如果说有兴趣参加政府政务云采购的，大家可以看一下，我们有客户群，可以加入。你也可以看一下我们2014年5月以后做的批量采购里面的算法，我们将来会推出这个算法，对你影响很大。对采购人供应商影响非常之大，大家都诟病低价中标，这个算法推出不会有低价中标的可能，批量采购已经试点过了。所以核心是，我们要用标准细化这个市场，这不是干涉市场，是给采购人一个清晰的市场，我们用推广评价体系做到物有所值，我们希望和类似于信通院这样的科研机构合作，构建技术保障支撑体系。希望以后我们做政府采购为大家服务，做的越来越让大家满意，有不到的地方也请大家多批评指正，谢谢！