关于政府和社会资本合作（PPP）项目的操作流程，由于国家目前尚未正式出台PPP法或PPP条例，因此，国家发改委和财政部有关PPP政策法规对此问题的规定有所不同。在PPP实务操作上，因行业不同甚至地域不同，PPP项目的操作流程确实存在一定差异。
国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）及《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）规定，PPP项目的操作流程包括：项目储备——项目遴选——伙伴选择——合同管理——绩效评价——退出机制。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金【2014】113号）规定则为：项目识别——项目准备——项目采购——项目执行——项目移交，即常说的“519流程”。
笔者认为，从规范的角度考虑，一个完整的PPP项目从发起识别到采购落地、再到运营移交，其实际经历的操作流程可以细化为40个步骤（针对不同项目不同地区稍有差别），在此一一简述如下：
1、发起项目
PPP项目以政府发起方式为主，以企业自提式发起为辅。在企业自提式发起情况下，企业应该在项目发起阶段以项目建议书的方式来提起，从项目可研报告的编制、咨询公司的邀请等，都是由企业发起方来承担前期费用，企业发起方可以在可研中融入自己的设计方案，能大大提升项目前期的效率。
现实中，企业自提式发起的PPP项目最终大多数会由发起的企业通过竞争程序中标成为PPP项目的社会资本方，如果发起的社会资本方未中标，政府可给予相关的前期费用补偿。通常在招标公告中注明：“本PPP项目由社会资本方发起，如该社会资本方在公开招标阶段未能中标，则由最终中标社会资本方对前期社会资本方已支出的必要费用进行合理补偿，补偿标准为**万元”。
2、授权实施机构
发起项目之后，就需要政府授权实施机构，一般会以政府会议纪要或者书面批复的形式发文授权，即使是社会资本发起也一样，政府内部也需要授权另一家实施机构来具体实施PPP项目。政府指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，具体负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。
除需要确定一个部门作为实施机构外，还需要建立工作协调机制，在本级政府层面设立PPP领导小组，或者由当地PPP中心负责项目的统筹协调和落地实施。
3、规划批复
财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）要求PPP项目“按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序”，财政部《第三批示范项目评审标准》也要求新建项目必须完成城市规划、立项、可研的审批程序。
城市规划程序和内容依据《城乡规划法》执行，具体区分为城市总体规划、分区规划、控制性详细规划（简称“控规”）、修建性详细规划（简称“修规”）。规划批复表现形式为政府规划部门出具的《规划选址意见书。》
4、编制可研
可行性研究报告具体包括项目能否满足项目的目标群体或受益人的需要；对拟建项目有关的投资环境和产业政策、技术和经济、社会发展与环境保护等方面进行深入细致的调查研究；针对项目预期的目标，对各种可能拟订的技术方案和建设方案进行技术经济分析和比较论证；对项目建成后的经济效益进行科学的预测；对项目建成后的环境与社会影响进行评估；对项目可能面临的风险进行识别与评估并寻求解决方案；对拟投方案和时机给出肯定或否定的结论，并提出如何进行建设的建议。
可行性研究报告一般由投资人自己或者实施机构委托他人编制，可行性研究报告是各类政府审批制投资项目的必备文件。
5、立项审批
依据国务院《关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号）规定，项目审批手续按投资主体及资金来源的不同，分为审批制、核准制和备案制。政府投资项目应当按要求审批项目建议书和可行性研究报告等。PPP项目一般为政府投资的公用事业或公共基础类项目，按照程序应该为审批制或核准制。财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）规定：“新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的，属于前期准备工作不到位的项目，不得入库”。
2016年8月10日国家发展改革委办公厅颁布的《关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础[2016]1818号)中规定：“一、政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告。”
涉及审批制的新建项目所需重要文件一般包括：项目建议书批复、可行性研究报告批复、规划选址意见、土地预审意见、环评批复、水土保持批复等。
6、可研批复
可行性研究报告代表项目立项文件，实施方案的别名是PPP立项文件。在理论上应该先批复可研，然后再批复两个论证、再批复实施方案，但也有在特殊情况下如果可研迟迟批不下来，实践中可以先进行两个论证批复，然后再批复可研。
需要强调的是，根据发改委2231号文规定，可研和实施方案可以在同一时段编制，但实施方案的建设投资应以可研文件为依据，而批复的顺序也必须是可研在实施方案之前。
可研报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门（如某市国家投资项目评审中心）等审批，可研审批后，实施机构根据经批准的可研报告要求，完善并确定PPP项目实施方案。
7、选聘咨询机构
PPP项目的咨询机构主要负责出具项目初步实施方案、项目的物有所值评价、政府财政承受能力论证、具体实施方案编制、项目投融资结构及回报机制设计、项目合同等文件编制及采购社会资本方等工作。通常由项目实施机构通过竞争性程序比如竞争性磋商方式，公开招选有实力的且符合业绩要求的咨询机构。
当然，同时实施机构还需选聘律师事务所等中介机构提供PPP项目法律等其他专业咨询服务。
8、编制两评一案
由咨询机构以可研报告为依据，编制“两评一案”，即物有所值评价（VfM）和政府财政承受能力论证，以及项目实施方案。行业主管部门将《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》和《初步实施方案》提交给财政部门，由财政部门会同行业主管部门依据上述三个文件，进行物有所值评价以及政府财政承受能力论证。
物有所值在项目前期评价中主要用于研判项目是否应采用PPP模式，以及采用PPP模式时选择何种社会投资者的投标方案更为有效；在项目实施过程中和后期评价中主要用于绩效审计，考核“项目对于既定目标的实现程度”以及“项目的可持续性”。
9、两评批复
物有所值评价的作用是论证实施PPP模式的“必要性”，即项目是否适合采用PPP模式，财政部门经过专家评审“通过论证”后还需论证其“可行性”，即财政是否负担得起，也就是财政承受能力论证，根据财金【2015】21号文，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
通过两个论证的项目，由财政部门出具“适宜采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施”的批复文件。各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排，“未通过论证”的项目不宜采用PPP模式。
10、实施方案批复
PPP项目实施方案审查目前尚无特定部门，根据发改委《工作导则》（发改投资【2016】2231号）规定，鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制，按照“多评合一、统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等等政府部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时，可先组织相关专家进行评议，或委托第三方专业机构出具评估意见，再进行联合评审。
一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。
11、监管架构
实施方案批复之后，就正式具备了PPP选择社会资本的条件了，这个时候需要确认一下监管架构，监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
还要确认政府的出资方代表，出资方代表通常可以是政府部门授权的机构、政府平台公司及国有企业，但出资代表需要履行股东权利及义务，还需要派遣相关人员在项目公司任职，所以政府部门直接作为出资代表是不合适的。
政府方出资代表出资视为财政支出，政府出资代表的主要职责是：1.与中标社会资本方组建项目公司；2.根据股权比例出资；3.监督项目公司资金、建设、运营维护；4.代表政府方行使表决权。
12、初步设计
初步设计不是发改委流程中要求的，而是在有些项目中有可能会这样来做，就是当政府委托做设计的时候，一起编初步设计文件。传统项目施工招标清单报价居多，工程量必须明确，而在PPP项目采购中，采购文件中社会资本报价一般由两部分组成，其一为投资总额，根据投资总额和回收年限折现率确定每年的资本性付费数额；其二为运营付费数额。在采购公告之前，一般项目仅有根据可研得出的估算投资额，根据估算的投资总额由社会资本进行报价，确定社会资本的回报利润率，待项目完成采购再进行初设确定准确投资额。
为保证预算的准确性，可由政府方委托编制预算承担费用，待项目公司成立后和其他前期费用一并列入项目公司成本。
13、市场测试
有的PPP项目并不确定一定能够招到社会资本方，那就有必要在实施方案批复之后，发起一次市场测试和政府的推介会，以了解市场需求，提高PPP项目落地成功率。
市场测试通常由主管部门PPP中心、实施机构和各部门联合组成的市场谈判小组实施，谈判小组以建设项目的边界条款作为磋商依据，在省一级的政府网站上公开发布项目公开征集社会资本方的公告，邀请意向社会资本方对项目的方案进行检验，同时根据社会资本对行业的管理经验和市场化经验，调整项目实施方案。市场测试是一个严肃的非正式磋商过程，但对采购结果并无实质影响。
14、资格预审文件
财库（2014）215号文规定“PPP项目采购应当实行资格预审，项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。
资格预审文件由招标人或者招标代理机构编制，《资格预审公告》
内容应包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。PPP项目资格预审文件的发售期不得少于5日，提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
15、资格预审
资格预审是对社会资本方资格的一个预先审查，资格的预先审查里面比较关键的是审查企业的相关资质，是不是符合PPP供应商的最基本的要求。有两种资格预审方式：有限数量制、合格制。有限数量制下有打分表，合格制就是最低标准通过即入围。
根据规定，PPP项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
16、招标公告
PPP项目采购文件应包括：采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。还必须明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。
采购公告发布及报名，如竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。供应商提交响应文件的截止时间自磋商文件发布之日起不得少于10日。
17、答疑澄清
竞争性磋商的答疑和澄清：提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。
需要注意的是，在采购前不建议公开整体实施方案，可公布部分内容，招商阶段目的为测试社会资本的响应程度，便于在采购过程中，实现择优选择最佳的社会资本方。
18、开标评标
项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组根据规定的程序、方法和标准进行独立评审。PPP项目的评审委员会（小组）由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总人数的2/3；评审专家中至少应包含1名财务专家和1名法律专家。
评审小组对响应文件进行两阶段评审：
第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。
第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。
19、合同谈判
与公开招标方式不同，竞争性磋商方式确定的候选社会资本方仅取得了优先谈判权。项目实施机构应在采购评审结束后成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。
确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。
20、签署备忘录
确认谈判完成后，项目实施机构应在中标成交通知书发出后30日内，与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
确认谈判备忘录具有阶段性框架协议的法律效力，政府和社会资本就采购谈判中的重要条款以备忘录的形式确认下来，作为中标公告发布后双方签订PPP项目合同的重要依据之一。
21、融资对接
PPP项目所需资金量大、周期长，单纯依靠社会资本方的资金是远远不够的，PPP项目总投资中由社会资本方和政府方投入的项目资本金仅占20-30%，其余投资都需要融资获得，融资能力也是政府选择社会资本方时重点考察的指标之一。
项目融资由项目公司或社会资本方负责，在项目公司尚未设立前，社会资本方在与政府草签PPP合同后，应与金融机构等展开融资对接，进行融资方案设计、融资机构接洽、融资合同签订等工作，以确保在PPP项目合同正式签署生效后按时获得融资机构的贷款。
22、SPV组建方案
项目公司（Special Purpose Vehicle，即特殊目的载体/公司），在社会资本草签PPP合同后，实施机构应与社会资本方商定设立项目公司的股权结构，包括公司股东会、董事会、监事会及高管选聘的架构，以及项目公司注册成什么类型的公司，都在这个时候进行讨论，如果涉及需要聘任政府行政人员，还须按组织程序进行审批。
政府出资方代表在SPV公司持股比例应低于50%且不具有实际控制力及管理权，但为了维护公众利益，政府方出资代表对于涉及公共安全与公众利益的事项享有一票否决权。
23、股东协议
各股东依据采购文件和草签的PPP项目合同的各方权责来签署股东协议。如上所述，PPP项目中政府方出资入股可以实现对项目公司的知情权和监督权。但持股比例应低于50%（实践中通常为10%左右），且不对项目公司具有实际控制力和管理权，不能干预项目具体建设运营，避免形成政府债务。
在股东协议中，政府方需要关注的是，对项目公司的股权结构变更进行锁定期限制，以避免未经过竞争程序、不合格的主体被引入项目的实施过程中。通常约定“在一定期限内（建设期加一定的运营期）项目公司的股权变更及其各级控股母公司的控股股权变更均须经过政府的事前书面批准”。
另外，财金[2016]92号规定，政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。
再者，原则上政府方出资参股与其他股东同股同权，享有股东权益、履行股东义务，但考虑到项目收益率等问题，政府方可以选择放弃分红权，或者被免除部分股东义务。这都需要政府与社会资本协商一致并在股东协议中作出明确约定。
24、项目公司设立
在完成上述工作后，项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
政府方股权投资支出须明确是由政府财政承担的出资，而非出资代表以自有资金投资。不少地方政府立法设立了引导资金（比如《甘肃省政府和社会资本合作（PPP）项目工作导则》），政府方的出资可申请PPP项目引导资金，形成政府方一方股权。
除股权出资外，政府和社会资本还需要分担配套投入支出责任。根据财金[2015]21号文规定，配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
25、签订PPP合同
由政府与项目公司正式签署PPP合同标志着一个PPP项目的真正落地。方式上可以是政府与项目公司直接签订PPP合同，或者签订补充合同，对原来由政府与中标社会资本方草签的PPP合同中的权利义务予以承接。但并不能因此免除社会资本作为项目公司股东应承担的部分义务，如出资、增资、项目公司融资不能时的股东筹资、股权锁定期条款等。
PPP合同可参考国家发改委《政府和社会资本合作项目通用指南》以及财政部《PPP项目合同指南（试行）》，合同主要内容包括：合同主体、项目范围、土地获取、项目合作期、定价和调价机制、产权归属、政府保证、风险分担、利益共享方式、产品/服务要求、争端解决方式等。具体合同条款需根据不同PPP项目具体设计。
26、特许协议
针对一个PPP项目，是仅签订《PPP项目合同》,还是要同时签订《特许经营协议》？在实务中有一定争议。我们建议，针对存在特许经营内容的PPP项目，在签订《PPP项目合同》同时签订《特许经营合同》，以保障PPP项目的顺利实施，原因有三：
一是财政部《PPP项目合同指南（试行）》以及国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，均与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定的特许经营协议的体例存在非常大的区别，权利义务不尽相同，不宜合二为一。
二是两种合同的法律性质不同，2014年修订的《行政诉讼法》及2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）规定“政府特许经营协议纠纷属于行政诉讼”。PPP条例（征求意见稿）及现行政策认为“开展政府和社会资本合作，社会资本与实施单位就合作协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁”。
三是特许经营是PPP模式的方式之一，在英国，特许经营专指PPP中的使用者付费项目。国务院在2015年审议《公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）时已经协调各部门意见，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行，即应该同时签订特许经营协议。
27、融资交割
融资交割，是指项目公司已为项目建设融资签署并向融资方提交所有融资文件，并且融资文件要求的就本项目获得资金的所有前提条件已得到满足或被豁免。在正式签订PPP合同后，项目公司应及时进行融资交割工作。如项目公司在PPP合同约定期限内未完成融资交割，则政府方有权兑取履约保函或没收保证金。
关于融资方式，国家鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。设立项目公司可以实现项目融资的有限追索，并且实现资产负债出表。但需要明确的是，按照财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
28、项目法人变更
这是国家发改委PPP项目流程的要求，提示我们要做项目的“法人变更”。何为“项目法人变更”？因为一个PPP项目在正式招到社会资本之前，已经进行了可研和可研批复的步骤，而可研批复隐含了很多的建设方面的手续，该些手续通常是由政府实施机构办理的。所以在项目公司设立后有必要去做一次项目法人的变更，并取得项目法人变更的批复文件。
国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）中明确规定：“纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人”。
29、开工手续
PPP项目需求旺盛，政府与社会资本签订PPP合同后，通常要求项目马上开工建设。社会资本需要先期投入资本金，边建设边办手续，等手续完备后，再从银行银行贷款保证项目进行。
项目手续里面核心的是“四证”，即建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证（根据项目用地性质有所不同），其中最关键的是国有土地使用权证，直接决定银行是否通过审批贷款。
30、施工图设计
理论上讲，为了提高社会资本的积极性，施工图设计及预算可由社会资本方统筹来做，这样安排也有利于在设计阶段就反映社会资本方的运营理念，降低全项目周期成本。
但在实践中，有些政府出于种种考虑，不愿意将施工图设计及预算纳入PPP合同。所以，该工作的具体分工还需要政府和社会资本方双方协商决定，建议让社会资本方参与其中。
31、施工合同
在项目建设阶段，项目公司或联合体通过总分包方式严格控制项目的成本、进度、安全和质量等环节，需要通过签订施工合同、设备采购及安装等一系列合同来进行管理。
核心的问题是，PPP项目投资回报率较低，能否确保社会资本方成为施工单位对其吸引力很大。按照《招标投标法》第三条规定，PPP项目涉及建设施工的，达到依法必须进行招标的范围的就应当招标。但如果公开招标，社会资本方就有可能无法成为施工方。
这里就需要用到“两标并一标”的做法。其法律依据是《招标投标法实施条例》第九条规定：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情况之一的，可以不进行招标：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，其适用条件归结为：
其一、第一次选定社会资本方必须是公开招标；其二、必须是股东；其三、自身必须具有施工建设相关资质。
因此，如果一个PPP项目拟由社会资本方自行承担工程项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，就必须通过招标的方式选择社会资本方。
32、开工施工
完成了上述步骤，还有优化设计等等步骤，就可以按照施工合同开工施工了。施工单位项目管理的主要任务是成本管理、质量管理、安全管理、进度管理。
现实中因有些地方政府对于社会资本方不放心，建设管理利益等方面的考虑，会选择安排当地的建设管理类国企代PPP项目公司管理项目的建设环节。
33、总投资确认
在PPP项目建设、初期运营过程中，有一个重要问题，即“总投资额的认定”，也就是说，对项目全部投入资金或实物价值的认定值，它是政府未来给社会资本方支付运营补贴或服务费用的基准值，PPP项目总投资一般包括建设总投资、建设期利息和流动资金。而项目建设总投资是整个项目总投资的重中之重，可以说项目建设总投资的估算额直接影响着对项目总投资的确定。
PPP项目不属于《审计法》第二十二条规定的“政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的”，因此，不应以政府审计作为认定项目投资额的依据。
但当前，跟踪审计已成为国家建设项目审计中最为主要的审计方式，不少地方政府对PPP项目开展全过程跟踪审计。这与PPP项目合同的平等民事主体法律关系的性质不大相符。建议在PPP项目合同中约定：以政府和社会资本方共同认可的第三方咨询机构出具的结果数额为准确认投资总额。
34、竣工验收
项目竣工，包括验收、试运行、结算等等工作。工程通过竣工验收合格才可进行竣工结算，该环节中，项目公司组织审核单位与施工单位核对工程结算，核对确定后三方签字确定结算，同时根据PPP合同约定邀请实施机构等政府相关方参与。
应该注意的是“建设成本应与绩效挂钩”，财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号文）提出“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的PPP项目不得入库”，“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的PPP项目不得入库”。因此，PPP项目的建设成本最低30%必须参与绩效考核，以防止政府财政支出责任的固化。
PPP项目建设期绩效考核的指标设计通常包括投资控制、进度控制、质量控制、安全管理、合同管理和信息管理、现场协调等。
35、正式运营
建设期结束后就开始正式运营了，对于项目来说，最主要的就是可以获得收入了，收入主要来自两种途径，一种是政府付费，另一种是使用者付费，还有一些经营性的收益，包括获得股权投资回报。
目前PPP项目中重运营的行业包括：垃圾污水处理、城镇供水、供暖、供气、公路环境综合整治、文化旅游、社会事业、教育、医疗、养老等，农业水利通信及大数据行业等。轻运营的行业包括道路、轨道交通基础设施、保障性安居住房、地下管网改造、公共停车场等。
实践中，PPP项目的运营成本占项目总投资比重较轻，导致社会资本方“重建设轻运营”。财政部《关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知》引导PPP模式的重心转向运营。
36、政府付费
在运营过程中，可行性缺口补贴和政府付费的PPP项目均涉及到政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。
确定政府付费模式的付费依据通常包括：按可用性付费（比如满足通行的道路）、按使用量付费（比如污水处理厂处理的水量）、按绩效付费（比如提供基层医疗服务的绩效指标等）。
在进行物有所值评价及政府财承论证过程中，就需要充分考虑政府付费的方式及标准。按照财办金〔2017〕92号文的规定，政府付费或可行性缺口补助的项目在合作期内应当连续、平滑支付，不能导致某一时期内财政支出压力激增。
政府往往不愿意承担风险、地方财政又不足以支付或补贴，而作为社会资本既担心政府违约、又担心收益得不到最低保障，在此情况下，基于风险分担原则设置合理的回报机制就显得非常必要（这需要在设计项目实施方案时考虑），比如：通过约定项目唯一性条款（不竞争条款）、超额收益的分配机制，就可以保证社会资本在低迷情况下获得补偿，在正常情况下获得约定收益，在超额情况下与政府进行收益分成、防止暴利。
37、中期评估
中期评估是指政府相关部门组织专家或委托第三方机构对正在运行的特许经营项目进行的阶段性总结，旨在客观评价项目的服务质量和运营效率。财金[2014]113号文要求，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（PPP中心）备案。
政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。
38、性能测试
在PPP项目移交前，需要对项目的资产状况进行评估，并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。实践中，评估和测试工作由政府方委托的独立专家或者政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。经评估和测试，如果项目状况不符合约定的移交条件和标准的，政府方有权提取移交维修保函，并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新重置，以确保PPP项目在移交时满足约定的要求。
39、争议解决
在项目运营及移交过程中如果发生争议，将进入争议解决程序，但争议不得影响项目运营。PPP项目合同按照最高院司法解释规定，属于民事诉讼或仲裁范畴，但特许经营协议仍属于行政诉讼范畴。如果争议引发PPP合同提前终止，一般来讲，在项目公司违约导致项目终止的情况下，政府不负有回购义务，而是享有回购选择权，但对于一些涉及公共安全和公众利益的项目，需要在合同中约定，即使在项目公司违约情况下政府仍有回购义务。
在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
现行地方立法大多规定省建设行政主管部门负责全省范围内市政公用事业特许经营权临时接管活动的指导和监督工作，市、县人民政府市政公用事业主管部门受本级人民政府授权具有实施本行政区域内市政公用事业特许经营权的临时接管。
40、项目移交
正常情况下，项目移交代表着一个PPP项目生命周期的结束。通常可以设置PPP项目合作期满前的12-36个月为移交过渡期，政府方和项目公司应共同成立移交委员会，双方各委派3名代表。
项目移交时，由项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。目前，我国PPP项目通常采用到期无偿移交的方式。
项目移交阶段的主要工作包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。PPP项目在移交阶段需要注意的问题是如何保证社会资本移交的设施完好，应该达到什么样的标准，这些问题都需要在合同中进行准确、详细的描述。