用好普惠金融的“有形之手”，助力三农发展

9月21日-23日，由中国人民银行和中国银行业监督管理委员会指导，中国人民大学、中国银行业协会和中国小额贷款公司协会共同主办的“2017中国普惠金融国际论坛”在北京嘉里大酒店举行，利基研究院作为农村金融研究中心代表应邀参加。“中国普惠金融国际论坛”是国内普惠金融领域最具影响力的论坛之一，此次论坛以“能力改变世界”为主题，重点讨论与普惠金融发展的能力建设相关的议题。

在“普惠金融的有形之手”主题论坛中，中欧国际工商学院教授、中欧-世界银行中国普惠金融中心主任、CAFI学术顾问王君，与财政部金融司原司长孙晓霞、中国人民银行金融消费权益保护局局长余文建、中国人民银行成都分行行长方昕、以及中国人民大学财政金融学院教授、中国财政金融政策研究中心主任瞿强共同深入讨论了在普惠金融发展过程中，政府应扮演的角色及发挥的作用。

王君首先感谢了主办方的邀请，他表示，普惠金融的发展离不开政府，在世界范围内这都是普遍现象，在中国十几年来的发展过程中也是如此。我国政府通过下发文件、制定政策，在其中发挥着积极的作用，而且力度空前，有很多成功经验和教训可以总结。今天的嘉宾分别代表着政府的有形之手，包括财政、金融，还有学术圈。之后他邀请几位嘉宾首先陈述了对于“普惠金融”和“有形之手”的看法。

孙晓霞认为，普惠金融不仅仅是经济问题，更是社会问题、政治问题，普惠金融的发展离不开政府的作用。她从三个方面表达了自己的观点：一是普惠金融的发展离不开政府的原因在于普惠金融的普惠性和金融的商业性是冲突的，普惠金融的分散化和企业的规模化是相悖的，普惠金融的长期性和金融机构的短期性不符合。我国是发展中国家，也是农业大国，目前农村服务单一，网点稀少，普惠金融的发展重在农村。二是财政部门在其中发挥着多方面的作用。在机构层面，通过向县域和农村延伸，支持机构网点的建设，做到有人办事;在服务层面降低机构服务成本，出台奖惩措施，做到有钱办事;在风险分担层面增强商业可持续性，做到机构有信心办事。三是政府需要结合新形势来代替普惠金融有形之手的作用，进一步创新政策理念，包括促进小型金融机构发挥比较作用、支持商业机构发挥主要作用、政策性金融机构发挥补充作用、健全风险分担机制等。

余文建也从三点进行了阐述。一是关于政府和市场，是普惠金融的两大支柱。其中市场是供给主体，而目前贫困人群的供给不充分，需要政府有所作为。政府在其中起到统筹、协调、引导社会力量的作用。二是要明晰两者的边界和定位。政府和市场的关系中，市场起到决定性和主导作用，政府则要发挥更好的引导作用。普惠金融的发展首先要符合商业可持续性。我国目前来看总体是符合这个基本原则的。三是各国政府在推进普惠金融的发展过程中都发挥着积极作用。比如基础建设方面，不仅仅在于基础设施的建设，还有支付结算体系和征信体系等等。我国支付结算体系很发达，所以中国居民的账户拥有率也排在世界前列。

方昕表示，普惠金融发展中政府应该扮演的角色，可以从5个角度进行阐述。一是基础设施供应者。普惠金融不仅仅限于借贷服务，还包括支付和征信体系，包括帮助这些领域建立健全的电力、网络等基础的建设，都是需要政府来主导完成。二是公共政策的制定者。以小贷行业为例，我国市场上有1万多家小贷公司，运营状况合格的只有20%，大部分公司都已经倒掉了。有统计数据显示，户均贷款额度在5万左右的公司运营状况是最好的，平均额度越大，公司的风险就越大。政府在制定政策的过程中，没有对单笔贷款的额度进行明确的规定，很多小贷公司单笔贷款额度巨大，造成了行业的混乱。三是国有资本的管理。中国主要的金融机构基本上都是国有，在运营过程中对利润的要求和普惠本身是相悖的，这方面还没有得到很好的解决。四是政府的宏观调控。市场上一直说融资难的问题，其实并没有考虑到货币政策、经济政策方面的因素。目前我国小微企业并不一定是死于缺钱，而是死于过高的杠杆导致无法偿还。五是监管者。通过对四川5000多家小微企业样本调研，发现近30%已经关闭破产，28.3%是没有融资需求的，11%有无效的金融需求，31%获得了贷款。根据测算，四川小微企业的信贷总需求大概7000亿，没有满足的只有1900亿左右。但是正规统计数据远远高于这个数字。所以政府层面需要具备专业水平，不能行政化，只是单纯地下指标、下文件，这样会催生造假现象。

瞿强认为，普惠金融中的“普”，相对简单，“惠”就比较难，因为利率整体都高。还有金融，推进到农村比较容易，政府发力就比较难。这只“有形的手”不出不行，伸太远也不行。政府和市场之间需要有度，中国当前的发展很快，效率高就会导致公平方面的下降。目前大银行都设立了普惠金融事业部，这是一种强制性和行政的手段，是不是具有经济合理性，这是有疑问的。另外，资本市场如何扶贫的问题，其实普惠金融不是新鲜事。比如农信系统，目前体量有25万亿左右，网点有8万多，而且更接地气，做好农村信用社，普惠金融就做好了一半。不过当前政策下，赚钱了归股东，亏钱了找政府，所以机构风险偏大，不良率非常高。这就需要有体制和机制的创新，包括形成循环监督，定价权的改革等等。从政府和机构的关系来看，目前信用社做了很多政府要做的事情，包括对农户的指导和服务，而政府直接介入农村又比较多，包括人事任命、发展规划等。其实政府更应该发挥自身的优势，比如组织、协调、整合、还有信息服务等等。

王君最后总结道，目前信用社总体确实存在民有官办的问题，在这样的体制之下，公司治理形同虚设，而且多年以来始终没有改变。目前商业不能充分商业，政策性机构也无法充分发挥作用。政府的行政干预情况需要改善，让市场真正地发挥作用，政府更多地从设计补贴、制定政策层面进行辅助。对于普惠金融，目前市场还有一些误解，并不是说做普惠金融就一定要不惜代价地给所有农民提供金融服务，对于农民来讲，城镇化、工业化才是根本出路。

结合之前的发言，几位嘉宾对各自的观点分别进行了简单的补充。孙晓敏认为，国家和经济的发展是阶段性的。未来城镇化和工业化是最终的趋势，不过当前情况下，普惠金融还是很有必要的手段。余文建认为，很多数据统计显示，农信社在通过一系列改革之后，还是有了很多的发展。方昕补充道，普惠金融需要多元化，一类机构、一个政策就能解决所有问题，这是不可能的。应该鼓励多种业态和形式，当然要在一定的规则规范之下。瞿强表示，金融本质上是扩大再生产，而且必须加上农民提升能力的意愿。很多农民把补贴用来吃喝，并没有用在生产上。另外关于信用社的行政干预问题，其实本质就是利益问题，所以需要在一些层面推进政府的改革。

在现场提问阶段，关于财政补贴何时退出的问题，孙晓敏表示，目标是费用补贴5年退出，东部较发达的地区是3年左右。规模扩大，可以实现自我循环后，就可以退出。还可以配合效果评估。关于小微企业中“小微”的界定标准和公开贷款用户数的问题，王君和方昕认为，这是一个覆盖面的问题，从户数、笔数的角度来界定，而不是金额。行政压力下不加区别地以相同的标准来考核会导致银行在业务层面做相应的技术处理，从而导致数据失真。所以还是需要一个多元化的环境，有些业务只能某一类机构来做。另外，专门设立的农村金融机构其实达不到服务农村金融的效果，而且在世界范围内所做的专门机构服务专门客户的尝试都是以失败告终，商业性机构在经营过程中的策略就会发生变化。关于如何识别普惠金融的需要，王君认为，供给来自于银行和金融机构，数据相对来说更好获取。需要存在于数以亿计的农户，识别起来就很困难，需要调研和调查。而且在调查过程中，需要变主观问题为客观问题，保证调查的真实性。这个方面是需要政府的“有形之手”来开展，由于成本太高，不能依赖于民间组织来做，这也是政府应当承担和完成的任务。

利基研究院非常认同几位专家学者的观点，而且其中很多看法和建议切中时弊，对于农村金融领域的发展具有重要意义。在普惠金融的发展过程中，政府和市场两者之间的关系很难处理，但也有很多成功的案例、模式、经验值得我们深入研究和借鉴。利基研究院作为农村金融研究中心和行业新智库，希望通过与政府、高校、企业等多方面的紧密合作，切实推进我国三农发展和普惠金融战略的健康、稳定发展。

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