户籍改革的重点在于增加公共服务供给 | 李铁谈城市
要认识到外来人口带来的就业活力、创新能力和社保贡献率等，对于城市发展的作用是无可替代的，未来通过户改能够给城市带来更为积极的作用
文 | 李铁
最近我参加了一个关于城市治理的座谈会，对城市治理的课题进行评估。当课题组负责人介绍城市问题的解决思路时，通篇没有提到一句关于如何解决外来人口的问题，即使这座城市的外来人口已占到城市总人口的五分之二。
我在发言中指出了这个课题最大的短板和不足，但这座城市的相关负责人解释说，主要是担心教育和社保问题，因此无法面对外来人口的治理，甚至难以推进户籍管理制度改革。
也正是在参加这场座谈会之前的几天，我与长三角一个发达城市的副市长聊起教育资源的供给和外来人口的关系时，他说，该城市已经通过市场的办法解决了外来人口子女教育的问题，从中部地区的省市聘请了大量教师，参与民办学校的教学，在任职期间，待遇与本地户籍人口完全相同。唯一的区别是，他们退休后必须回到原户籍所在地，因为承担这几万名外地聘请教师的社保支出，是该城市财政难以支撑的。
从这两个案例可以看出，城市不是不需要外来人口，反而是需要源源不断的外来人口来满足劳动力供给。这些城市也不是不解决外来人口的公共服务问题，但是有限地解决和从财政上切出一大块来根治，可能还是有很大的区别，特别是如果影响到本地户籍居民的利益，或者是动了财政的根本，还是会面临很多的现实压力。
人口流入城市公共服务严重短缺
2018年，中国农民工达到2.88亿人，其中外出进城就业的农民工农业转移人口为1.35亿，还有7000万-8000万的城镇间流动人口在各类人口流入城市就业。
由于中国的城镇化进程，以流动就业的方式改变了中国人口的空间结构，打破了传统的以户籍人口为主导的公共服务分配体系，导致人口流入的城市公共服务资源严重短缺。
从教育资源分布上看，人口流入地区显然无法应对外来人口子女的就学问题，在中小学学校和教育资源供给上，大多依靠民办学校作为补充。例如，在珠三角和长三角地区，大量民办学校解决了教育资源供给严重不足的矛盾。即使在我们前一段时间调查的某个著名西部省会城市，中小学数量2500所，其中民办学校达1000多所，占学校总量的五分之二。
中小学数量严重短缺，公办学校数量严重不足，虽然可以通过市场的办法缓解压力，但是到了高等教育阶段，难以在短时期内通过增加民办数量来缓解供给压力。因此，高等教育资源在人口流入地区的严重短缺，特别是面对数量庞大、年龄结构较轻、需求旺盛的外来人口群体，更显得压力十足。这也是在高等教育资源供给越多的城市，因人口涌入的压力越大，面临户籍管理制度改革的阻力越大的根本原因之一。
关于社保的问题，也是各级城市政府未来财政负担最大的压力之一。随着城市老龄化速度加快，未来预期养老金支付的压力越来越大。这是个国际性难题。许多人口流入城市和地区，由于经济发展水平较高，针对户籍人口制定的社会保障标准和公共服务水准也较高。当老龄化社会到来之时，则将面临着高额的养老金支付压力。只有通过外来人口的进入，通过他们的低劳动力成本和所创造的公共收益，来维持经济的增长和高水准的公共服务能力。一方面，要通过增量的要素输入保增长，但在财政和公共服务供给方面，则要减轻负担，也导致了人口公共服务两极化的现象加剧。这样成为户改最大的难点。
要把钱用对地方
中央提出的城乡融合发展和提高城镇化质量的各项政策，为什么难以贯彻落实，难点就在于公共服务供给在户籍人口和外来人口的两极化问题难以解决，而且目前根本没有更好的办法来化解人口流入城市政府的压力。
其实从道理上讲，谁都明白，但是从利益上讲，政策却无法落实。如果从发展轨迹上看，人口流入地区和城市并不是没有钱，但是钱却花在了与公共服务需求大相径庭的地方。如果这么多年，城市政府把钱更多地投入到教育资源供给上，投入到提升外来人口公共服务能力上，把钱更多用在支持社保资金等方面，也许现在就不会面临那么多的压力，也许户籍管理制度改革就会水到渠成。但事实上现在却将更多的钱花在了硬件设施上，花在了政绩工程上，甚至花在了无效的投入上。
解决问题的方法很多。如果要从根本上改变这种现实，其实可以从更为客观的实际出发，考虑综合的解决方案和思路。
例如，是否可以考虑从现在开始增加与人相关的公共服务支出，比如增加基于常住人口的教育资源供给，而不是从人口减量的立场出发。像西部某个省会城市一样，承认教育资源的供给不足，进一步放开民办教育的供给，并给予过渡性的支持政策。如增加对民办学校的财政支持，增加对民办学校的公派教师供给，给民办学校提供充足的硬件设施保障，对开办民办学校给与稳定的支持政策并强化服务和监管等。
再如，从现在开始有步骤地在公共资源供给丰富但是外来人口较多的城市，有计划地针对人口增长，增加高等教育学校的招生规模等，通过增量来解决招生人数有限与生源过多的矛盾等等。
同时，要正视外来人口对缓解人口老龄化的压力，调节人口年龄结构以及增加近期社保缴纳的能力的作用。总体上看，外来人口在完善社保缴纳的过程中，对提高城市养老金支付能力具有积极的作用。更重要的是，稳定外来人口的生活和就业预期，对于促进消费和投资、拉动经济增长具有十分重要的战略意义，也是城镇化政策的重要内容。
无论是从近期还是从长远来看，积极推进人口流入地区的城市加快户籍管理体制改革，在社保方面的压力相对要小很多，而社保的贡献率远远大于现有的户籍人口。毕竟外来就业的农业转移人口和城镇间流动人口，平均年龄也就在35岁以下，未来的社保贡献期至少还有25年。解决了他们的户口问题，对于城市的积极意义远远大于消极意义。
总之，加快户籍管理体制改革，虽然对于人口流入城市和地区，存在着一定的公共服务供给的困难，但是关键在于认识问题，在于政府的公共政策导向问题，在于政府的资金投入选择是确保公共服务能力的增量支出，还是放在无效的政绩工程等短期支出上。特别是要认识到外来人口带来的就业活力、创新能力和社保贡献率等，对于城市发展的作用是无可替代的，也意味着未来通过户改能够给城市带来更为积极的作用。
只有调整认识之后，政府才有可能调整支出结构，增加各级教育资源供给，扩大高等教育的容量，减少户改的压力，中央的有关政策才可能得到贯彻落实。
（作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）
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