看二战后的美国是大气污染治理及对中国的启示

第二次世界大战以后，美国的工业及交通业迅猛发展，化石能源消耗量激增，但几乎没有相应的环境法规来管控，大气污染十分严重，震惊世界的八大公害事件中就有两件(1948年美国多诺拉烟雾事件、20世纪50年代美国洛杉矶光化学烟雾事件)发生在当时的美国。

1、美国采取了哪些大气污染治理措施

美国洛杉矶烟雾事件

自1970年美国环保局成立并开始采用强有力的国家法律来控制大气污染至今，大气环境状况得到极大的改善。美国治理大气污染，重要经验之一就是大气污染治理的区域机制。

区域环境管理机制就是在区域范围内建立起统一的管理机构，对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。从操作方式上，这一机制主要通过区域环境自主管理和区域合作两种方式。而大气污染治理区域机制即是区域环境管理机制中的一种。

美国环保局将全美划分成了十个大的地理区域，并根据这样的划分建立了十家区域办公室来进行管理。这十个区域以地理和社会经济区域为蓝本，像缝纫机一样将不同的州拼接在了一起，进行统一管理。这样，各区域办公室便能针对环境污染问题充分灵活地与各州合作，尝试许多新办法。但单纯联邦环保局与地区办公室这样的组织架构并不意味着区域机制的立即形成，美国也是通过处理一些重大的区域性乃至国家性的大气污染问题，在实践中摸索而形成这样的机制。

2、针对洛杉矶光化学烟雾事件

20世纪中期，洛杉矶城市群的区域污染问题严重，近地面臭氧(大气臭氧是导致光化学烟雾的主要污染物)污染尤其突出，并导致了恶名昭彰的洛杉矶烟雾事件。于是在1976年，加州建立了控制该区域空气污染的政府实体机构——南海岸区域空气质量管理区(SCAQMD)，通过该管理区将城市空气污染治理提高到了城市群治理的层面上。根据职责描述，该机构有权进行立法、执法、监督、处罚，并通过强制执行手段和监控、技术改进、宣传教育等相结合的方式协调开展工作。SCAQMD通过制订并推行空气质量管理计划，并借助排污许可、检查、监测、信息公开与公众参与等方式实现减排目标，保障了南海岸的空气质量达标。一系列的措施很快就看到了成果，洛杉矶作为当时美国污染最严重的城市之一，在以上措施和制度实行后，尽管人口数量和汽车保有量都在逐步上升，但该地区的空气质量却持续的改善，到90年代初期，臭氧的最高浓度水平降低到20世纪50年代的1/3以下，而此时的机动车数量却是当年的4倍多。在洛杉矶城市群空气污染治理的20年间，根据治理经验，以及低层大气中的臭氧传输特性与大气复合型污染的研究成果，美国环保局发现，臭氧还需要通过更广范围的区域合作机制来解决。

1990年，《清洁空气法案》修正案的通过正式宣告了臭氧传输区域的诞生，同时臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区联合建立了管理机构“臭氧传输协会(OzoneTransportCommission，OTC)”。该机构由各州代表以及环保局成员组成，制定了区域挥发性有机物，氮氧化物减排目标并督促实施。其后又组建了臭氧传输评估组织，在1998年制订了旨在减少近地面臭氧区域传输及污染的计划，并在2003年开始执行氮氧化物的州实施计划，实施范围包括美国东部22个州和哥伦比亚地区，后来还纳入了加拿大东部各省，明确要求在考虑区域影响的基础上控制臭氧污染。1997～2004年，美国东部地区氮氧化物排放削减了25%;夏季受控区电厂的排放量与实施该政策之前的2000年相比，降低了50%;在东部绝大多数地区，臭氧削减量增加了一倍多。正是因为建立、制定了这些机构和计划后，对污染控制区域内各州的具体污染源进行定点检测，并分享数据，联动治理，所以才有了这样显著的成果。

美国在实施区域治理机制方面已经有了将近40年的经验，这套机制已经产生了一些可量化的成绩。如下图所示，在1980-2010年间，美国的国内生产总值增加了127%，机动车行驶里程数增加了96%，能源消费量增加了25%，美国人口增加了36%，但同期主要的六大大气污染物排放量却降低了67%。

目前，我国也面临严重的区域大气污染问题和流域水质问题。2016年3月，国家“十三五”规划纲要第四十四章提出，探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。美国的环境管理体制对探索完善中国的环境管理体制有重要参考价值。

第一，加强跨地区环保机构的建设至关重要。目前，我国没有设立像美国一样职能强大的跨地区环境管理机构。环保部督查中心的职能相对较弱，而且督查中心的人员编制少。随着环境问题的复杂化和对环境管理要求的提高，亟需加强跨地区的环保机构的建设，加强中央环保部门在跨地区环保事务上的协调、监管和技术支持能力。

第二，加强跨地区的大气污染防治法律法规制定非常重要。跨地区的大气污染问题涉及部门多，协调难度大，制定针对性的管理法规和政策是解决跨界环境问题的有效途径。目前，我国建立了京津冀、长三角和珠三角等跨界大气污染协调机制，但协调机制不完善，相关方的积极性存在差距，亟需通过制定针对跨地区大气污染防治制定相关法律法规，强化跨地区的大气污染防治工作。

第三，完善流域水环境管理协调机制非常重要。目前，我国还没有跨部门和地区的流域水环境保护协调机构，流域管理的协调机制不健全，地方决策缺乏流域整体思维，重点流域水环境面临严峻形势。为了加强流域水环境保护，亟需从流域保护角度出发，建立流域水环境保护协调机制，加强中央相关部门和流域内各地区相关政府部门、工业企业、农民、环保社团和普通公众的合作，提高流域水环境管理的效率。

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