新一轮“西部淘金”：从大开发到大开放

▲成都IFS广场上，一个移动机器人在广场上巡逻。指导意见鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市。（IC photo/图）

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• 如今距离第一次提出西部大开发又过去了20年，东西部差距未能拉平，但有所缩小。

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• 如果说前两次西部大开发主要是拉动西部经济发展的速度和规模，那么这一次是要求西部能够尽快与全国同步，实现高质量发展。

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• “西部地区向外开放，从原来的腹地变成了前沿阵地。”

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文 | 南方周末记者 黄金萍 责任编辑 | 冯叶
时隔14个月，2019年3月19日在中央全面深化改革委员会第七次会议上审议通过的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（ 以下简称《指导意见》 ），终于在2020年5月17日由国务院正式对外公布。
《指导意见》发布之后，5月22日的政府工作报告再次提出促进西部地区开放发展的系列举措。
围绕进一步促进西部地区高质量发展，两会代表委员积极建言献策。广西、青海、陕西、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、重庆等西部八省份政协主席，联名向全国政协十三届三次会议提交提案，建议“十四五”加强巩固西部地区脱贫攻坚成果，对西部地区脱贫攻坚后续政策给予支持。
西部地区地广人稀，目前占中国领土面积的71%，人口的27%，GDP的20%。以改革开放为界，中国东部沿海地区先富，打破了过去的均衡发展，与西部地区逐渐拉开差距，中国经济呈东、中、西梯度发展局面。
针对东西部地区发展失衡，过去20年，中央政府对这片土地持续予以货币财政、对外开放、科技教育以及产业政策的倾斜，但“西部地区经济结构不合理、内生增长动力不足的问题仍然存在”（ 引自西部大开发“十三五规划” ）。
西部大开发也不仅是发展经济，西部地区同时关涉中国的边界安全、生态安全、能源安全、民族团结。面对国内外形势的发展变化，西部地区的定位也在不断调整。
“虽然字面上仍用了‘西部大开发’，但其内涵不一样。”浙江大学中国西部发展研究院常务副院长董雪兵对南方周末记者说，第一个十年，西部大开发着重于西部地区基础设施建设和生态保护；第二个十年，注重西部地区的内生发展动力，包括开放和进一步的基础设施建设、产业发展；未来十五年，则是大保护、大开放、高质量发展。
浙江大学中国西部发展研究院，成立于2006年，由国家发展和改革委员会与浙江大学共建，多年一直致力于西部大开发的研究。董雪兵参与了2010年和2020年两份西部大开发政策的前期研究和起草，以及西部大开发“十二五”规划、“十三五”规划的编制。
西南财经大学中国西部经济研究中心主任毛中根亦向南方周末记者表示，“如果说前面20年是西部开发的1.0版本，现在则进入了2.0版本”。
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东西部差距缩小

1980年代，学术界对中国经济提出“三分法”，即东、中、西三部分。东部有10省市，依次是北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；西部则有12个省份，分别为内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。
新中国成立后、改革开放前，也就是计划经济时代，中国实行的是均衡发展的战略，内地工业得以发展。
改革开放后，中国经济调整为让一部分地区先富，然后带动后富地区实现共同发展的非均衡政策。“七五”时期，中国明确提出“要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到西部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”。
此后20年，东西部经济发展差距越来越大。直至2000年1月，国务院成立了西部地区开发领导小组，并在当年发布《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，中国西部大开发正式拉开序幕。
如今距离第一次提出西部大开发又过去了20年，东西部差距未能拉平，但有所缩小。按照统计局和各省公开的数据，东部GDP在1999年的总量约为4.5万亿，占全国GDP的55.4%，2019年为51万亿，占比为51.6%。而西部GDP总量在1999年约为1.5万亿，2019年增长至20万亿，GDP占全国比仅从18.7%上升至20.7%。
石河子大学绿洲发展研究中心原主任李万明曾牵头发表论文《西部开发政策效率评价与反思》，其中详细盘点了东西部数据。论文总结称，西部GDP增长率是在2005年后开始超过东部的，使得东西部发展差距明显缩小。同时，东西部人均GDP差距也在缩小，但主要是因为东部人口增长数大于西部，即孔雀东南飞。
这篇论文是国家社科基金项目“西部大开发战略实施效果评价及后续政策研究”的阶段性研究成果。
此外，据最新公布的中国统计年鉴，截至2018年，中国有近14亿人口。其中，东部聚集人口最多，占38.5%；西部紧随其后，占27.2%。值得注意的是，西部比中部地区人多（ 中部人口占比26.6% ），但GDP总量却不及中部。
从居民人均可支配收入来看，2018年，全国平均数为28228元，只有东部超过了全国平均值，为36298.2元。西部在这一数字上垫底，只有21935.8元。
不过，在2013年至2018年间，东西部居民的收入差距也有所弥合，2013年，东西部收入差距为1.7倍，2018年缩小至1.65倍。
“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国区域发展依然不平衡。”董雪兵认为，追求区域平衡并不现实。可以肯定的一点是，改革开放20年东部地区的率先发展，也为后面20年的西部大开发提供了物质和制度基础以及改革开放的经验。
他总结了过去20年西部大开发的主要成就，国家层面，保障了边疆安全、民族团结、生态安全、能源安全；站在西部的角度，基础设施得到改善，民众可以享受到基本的公共服务；西部地区经济发展缩小了与全国的差距，脱贫致富取得了重要成就，对外开放也有所增强。
在他看来，西部大开发不是一代人或几代人的事情，可能就是一个长期的过程。西部地区未来的发展要体现以人为中心，也就是说，要让西部地区三亿多人口，实现真正的普遍的获得感、幸福感和安全感。
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进步与短板

谈到西部大开发过去20年最大的进步，受访者普遍提到的是基础设施的改善。
在杨庆育看来，过去20年，西部发展最快的是硬件，如交通运输，大大改善了西部的投资环境。他曾在论文中做过测算，从2000年到2015年这15年间，西部投资占全国比重上升6.66个百分点，东部下降了12.8个百分点，表明国家投资重点的转移。
他现任清华大学中国发展规划研究院的高级研究员，退休前在重庆发改委系统工作了三十年，曾亲历两次西部大开发。
西部硬件的快速发展很大程度上得益于转移支付。2019年5月，中国财政科学研究院课题组发表了一份名为《从转移支付透视区域分化》的调研报告，其中指出，中国转移支付规模从2008年的1.87万亿元增加到2018年的6.97万亿元。近年来，西部地区转移支付规模占全国近80%，为区域经济均衡发展以及欠发达地区基本公共服务均等化作出了重要贡献。
但这份调研报告也指出，区域分化实际上是区域效率的分化，而转移支付体现的是区域公平，虽然促进公平的转移支付力度在加大，但是得到转移支付越多的北部与西部，其效率反而越低，陷入一种区域公平与效率的“悖论”。
深层次原因在于，转移支付和当地的经济发展后劲之间并没有形成良性循环，转移支付资金的绩效相对偏低，地方政府对中央转移支付的依赖越来越大，一旦形成恶性循环，会对转移支付产生更大需求，直到不可持续。
石河子大学教授李万明等人在上述论文中评估了西部大开发的效果，提出中央确定实施西部大开发战略时，就已经考虑到了自然条件、发展基础、人才观念等因素是制约西部发展的“瓶颈”，但西部地区经济发展仍存在路径依赖、产业规模和组织无序化、大项目滞后、投资溢出效应外流、资源和生态补偿机制不完善等问题。总体来说，西部抓机遇、用政策的能力不足。
如西部地区幅员辽阔，资源极其丰富，但是过去很长一段时间，他们主要是把原材料卖给东部，价值不高，还要承担破坏环境的后果。
再如，过去西部地区的产业，主要是能源矿产类的重型工业，但很多都由地方国企、大型央企投资，尽管也有承接东部产业转移，但大多数体量较小。
董雪兵对南方周末记者表示，西部地区、欠发达地区发展，最大的短板，归根结底是人才问题。
从2000年起，西部大开发政策无一不提到人才问题。从提高西部地区机关和事业单位人员的工资水平，到东部对口支援人才培训，再到“订单式”培养西部地区专业化人才，但这并未改变西部地区人口净流出和人才外流的问题。
面对近年全国各主要城市纷纷发起的“抢人大战”，西部处境更为困难。
在董雪兵看来，虽然现在西部地区硬的条件都不错，但软环境方面需要有一些措施，让人感觉生活环境以及创业环境适合，有很多事可以去做。此外，西部地区也可以转变思路，人才不一定要“为我所有”，只要“为我所用”就可以了。
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高质量发展

杨庆育对南方周末记者表示，如果说前两次西部大开发主要是拉动西部经济发展的速度和规模，那么这一次是要求西部能够尽快与全国同步，实现高质量发展。
例如这一次意见中提出，鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市，提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会（ 首府 ）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。
“过去从来没有这么提过。”杨庆育说，现在的提法对这些城市鼓励很大，说明国家更注重西部营商环境的提升，不仅是改善硬件。
他的经验是，西部城市要发展，一定要找到自己的优势产业。比如2000年第一次提出西部大开发的时候，其中有一条，企业所得税在西部可以由25%降至15%，但当时很多西部省市用不上，因为发展比较慢，税收本来就没多少。
重庆大概是在2007年的时候开始“无中生有”，在市政府的主导下，将重庆的化工企业利用起来，转产笔记本电脑。笔记本电脑里的线路板、屏幕等都不是电子件，而是化工件。极盛的时候，全球的笔记本电脑三台当中有一台就是重庆生产的。
“一花带来万花开。”杨庆育说，有了产业以后，西部大开发里的很多政策都可以发挥作用。比如税收优惠政策，对外资的吸引力很大，重庆还免去外企高管的个人所得税，所以外资快速涌入重庆。
为降低笔记本出口欧洲成本，重庆在2013年开通了全国第一条中欧班列“渝新欧”，返程的空驶问题，又“逼迫”重庆这个内陆城市开设了汽车整车进口口岸。
这些原本与内陆城市无缘的政策，现在都写入了《指导意见》，如国家支持在西部地区建设无水港，研究在内陆地区增设国家一类口岸，支持西部地区按程序申请设立海关特殊监管区域等。
三十余名住渝全国政协委员亦提交联名提案，希望加强西部陆海新通道统筹协调力度，助推西部大开发形成新格局。
全国政协委员徐和谊，是北汽集团党委书记、董事长。他直言，相信未来较长一段时间西部会发生巨变，汽车产业在西部市场大有可为，那是一个绝对的增量市场。随着西部大开发的进一步深化，汽车产业在西部地区将迎来难得的发展机遇。
董雪兵认为，西部很多地方并不适宜搞工业，比如西藏、青海等的生态涵养区。每个地方都要找到适合自己发展，与当地资源、技术人才相匹配的产业。
《指导意见》第29条明确提出“分类考核”的办法。参照高质量发展综合评价指标和分领域评价指标，根据西部地区不同地域特点，设置各有侧重、各具特色的考核内容和指标，实施差异化考核。
“分类考核，就是不单纯以GDP考核。”董雪兵表示，如果以GDP来考核，每个地方肯定首先要发展工业，因为这对GDP见效最快，但如果不是以GDP来考核，那么地方发展自主性会更强，会用自己的发展方式走自己的路。
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从腹地到前沿

2020年初的新冠肺炎疫情，对全球贸易造成很大冲击。中国海关统计数据显示，1—4月，中国外贸进出口总值9.07万亿元，同比下降4.9%，而同期四川省的外贸进出口总值却增长17.3%，达2282亿元，位居全国第8位。
四川省统计局总经济师、新闻发言人曾俊林，曾公开解释过四川外贸为何逆势增长：
首先市场结构发生变化，贸易量前三的对象分别是东盟、美国和欧盟；其次是商品结构发生变化，一季度四川省的集成电路产业增长较快；再次是从贸易结构看，四川省的加工贸易比重进一步提高，表明近年来四川省大力推动的加工贸易业发展，在关键时期起到了“稳外贸”的作用。
四川省委省政府决咨委委员、西南交通大学经济管理学院教授骆玲接受媒体采访时表示，西部地区尤其是四川和重庆，在十余年来逐渐构建起较为完整的加工贸易链条，其所形成的优势是其他地区在短期内无法实现的，预计未来该方式仍将成为推动西部地区外贸发展的重要动力。
随着“一带一路”的推进，西部地区的开放性功能正在变强。毛中根对南方周末记者表示，如果说原来东部沿海的开放，是把发达国家的东西请进来，现在依托“一带一路”，是让中国相对发达的东西往外走，“西部地区向外开放，从原来的腹地变成了前沿阵地”。
在他看来，西部大开发，原来主要是讲“开发”，现在讲“大开发”与“大开放”并重，开放这个词会变得越来越重要。
在董雪兵看来，2013年以来的“一带一路”建设，使得西部地区的对外开放有了一个很好的起点，交通基础设施如“五横两纵一环”，中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国－中亚－西亚、中国－中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊，以及中欧班列等的开通，未来都会支持西部地区进入一个高水平的开放期。
西部的大开放，是对内、对外两个层面的开放。对外开放就是通过“一带一路”走出去，把国际国内资源、市场跟西部经济结合起来；对内开放，则是对接长三角、粤港澳、京津冀等区域，把西部地区和东部地区的发展结合起来。
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