【解局】仅发过三次的“特别国债”，到底有啥特殊？
6月18日，首批1000亿元抗疫特别国债开闸发行。
国债，大家都熟悉，就是国家向大众借钱，按约定好的周期还本付息，所募资金用于长期建设、平衡财政收支等。
但特别国债，有点不一样。新中国史上，算上这一次，一共也就发过三次。
少，就稀奇。我们来细说说这件事。
资本
一般说来，发行特别国债，是为了应对紧急社会情况，服务特定政策及项目所需，不计入财政赤字。
之前的两次，一次是在1997年，一次是在2007年。回溯这两次的历史，也能看出特别国债到底“特”在哪儿。
先说1997年那次。
上世纪90年代，中国银行业挣扎在钱荒、坏账的困境中。一直困扰商业银行的，是资本金不足、不良资产庞大等问题。
根据1995年生效的《商业银行法》及1988年通过的《巴塞尔协议》，商业银行资本充足率应不低于8%。这是约束银行安全开展业务的指标。
在当时，四大国有商业银行都远未达标。按账面的资本净额计算，四大行资本充足率为5.86%；剔除未核销的呆账后，只有3.5%。资本充足率过低，银行无法安全开展业务，补充资本金迫在眉睫。
但以政府当时的财政能力，有心解银行的资金之渴，从常规渠道却无法挤出资金。怎么办？
1997年3月，全国人大常委会通过决议，由财政部发行2700亿元特别国债，补充国有商业银行的资本金。注资后，四大行清偿能力增强，资产质量改善，资金流动性也提高了。四大行能有今天的成就，特别国债功不可没。
国有四大商业银行。图源：视觉中国
基金
再看2007年那次。
当时，中国国际贸易持续顺差，外汇储备不断攀升，一度突破1.4万亿美元。在此背景下，中央考虑组建中国投资有限责任公司（简称中投公司），建立中国的“主权财富基金”，管理外汇资金投资业务。
按照惯例，只能由财政部代表中国政府，“出任”中投公司大股东。这就需要将外汇储备从央行账户转移到财政部账户。但是《中国人民银行法》规定，央行“不得直接认购、包销国债”（不能直接下场买债）。
于是，财政部先向商业银行发债，筹集到资金后，向央行购买等值的外汇；央行再用出售外汇换回的人民币资金，向商业银行购买特别国债。
经过一系列合理的资产置换，财政部用2700亿美元创立了中投公司。如今，中投已是全球最大的主权财富基金之一。截至2019年，中投公司总资产规模突破万亿美元，2019年对外投资净收益率达到约17％。
异同
可以看到，前两次的主要共性是解决金融领域问题、面向特定对象发行，这与2020年抗疫特别国债有较大差别。
就发行目的而言，以往两次特别国债均为解决金融领域问题而发行，从政府角度看同步增加金融资产和负债；
2020年特别国债，则着眼于新冠肺炎疫情对实体经济的冲击、减税降费安排、财政收入不及预期目标、扶持困难企业及个人、补齐公共卫生体系短板等考量，其资金使用与一般的财政资金差别不大。
这是与以往特别国债的本质性差异。
就发行对象而言，2020年特别国债与普通的记账式国债捆绑发行——就是说，金融机构和普通投资者均可购买持有，老百姓也可以买。1997年、2007年的特别国债则面向特定对象。
特别国债。图源：网络
从这个角度看，2020年的特别国债，倒是与另外两次国债有些类似。
一是1989年至1991年的“特种国债”，三年间发债规模为50亿元、45亿元、20亿元。当时连续三年发债的背景，是地方支大于收、财政出现缺口，需要发债平衡财政预算。在当时背景下，债务收入不计入赤字，赤字均是向人民银行借款来弥补。
二是1998年至2004年发行的“长期建设国债”。当时中国遇到不少难处，1997年亚洲金融危机重挫中国外贸表现，1998年的特大洪灾又给财政赈灾出了难题。1998年，国务院提出调整原预算安排的方案，8月全国人大常委会批准，当年发行1000亿元长期建设国债，主要用于加大基础设施建设力度。
更重要的是，当年的1000亿元长期建设国债中，有500亿元以转贷方式给地方使用，这500亿元因此不计入赤字。
至2004年停发为止，7年间，共发行了9100亿元长期建设国债，其中部分均以转贷地方的方式使用。
比较而言，今年的特别国债，是在新冠肺炎疫情突然冲击导致宏观经济和地方财政运转困难的特定背景下发行。同时，今年的特别国债全部交由地方使用，且中央承担付息和3000亿元还本责任。
抗疫特别国债。图源：中新网
概括而言，今年的抗疫特别国债综合了以往多次较为特殊国债的特点：
一是在新冠肺炎疫情导致地方财政收支缺口较原定安排大幅增加的特定背景下发行；二是中央发行地方使用，中央承担付息和部分还本责任；三是不计入财政赤字。
如今，首批1000亿元抗疫特别国债已于6月18日开始招标，后续9000亿元额度也将在7月底之前全部发行完毕。
特事特办的资金，将去往最需要它的地方。
文/汪德华
（中国社科院财经战略研究院研究员）
编辑/无忌、云歌
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