“市政收益债”能否堵住地方负债“歪门”

在各界关注我国如何防范政府债务风险的大背景下，财政部、国土资源部近日联合对外发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，决定在地方政府土地储备领域率先发行专项债券。

这一被称作中国版“市政收益债”的专项债券，也是国际上比较通行的一种政府债券发放形式，对于控制债务总量、确保债券偿还、防止地方政府变相负债具有较好的约束功能，也有利于中央政府加强对地方政府债务的监管，有利于促进地方科学、合理、规范地安排建设项目，筹集项目建设资金，避免地方债务不断膨胀，也可以有效提升土地资源的使用效率，提高土地资金的使用效益。

事实也是如此，这些年来，地方债务所以节节攀升，甚至还出现了许多隐性债务，一个十分重要的原因，就是债务形成完全失控，土地换债务的手段被滥用，且大多是通过银行贷款来实现土地“价值”的最大化。也正因为如此，为了不断提高土地的价值，让政府在土地上获得更多可支配的资源，于是，地方政府就千方百计地通过各种手段炒高地价，并通过所谓的“评估”，从银行源源不断地获取资金资源，为政府项目建设、为政绩工程，甚至为了官员个人利益提供支撑。最早被视为经验，被认为是会经营城市。随着债务总量的不断扩大，这些“经验”和“经营”，也就逐步转化成风险和危机了。目前，到底有多少地方能够依靠自身力量解决政府债务问题，化解债务风险，实在是一个很难评价、很难预测、很难分析的问题，甚至可以说是一道大难题。

堵住地方滥发债的“歪门”，把“正门”打开，无疑是非常重要的手段。因为，尽管这些年来地方从土地上获得的收益很多，负债也出现了迅速攀升的现象。但是，从实际情况来看，这些资源，大多被地方政府乱用滥用掉了，并没有真正发挥好有形之手的作用，没有有效弥补市场缺陷，更多的资金和资源，都被建成了过度超前的马路、建筑和城市广场等各类政绩工程。相反，城市最急需的，居民最需要的基础设施、公共设施、公用事业等，如地下管网、城市排污、医疗卫生、教育、住房，却严重滞后，甚至完全与城市建设不配套，导致广大居民守着新楼新马路新城市广场，生活的幸福指数却没有同步提高，有的方面还出现了下降。

这也意味着，尽管地方政府债务已经规模较大，且偿还缺乏有效的资金来源。但是，建设的脚步并不能停下来，甚至不能慢下来。所不同的是，城市建设不能再沿袭过去的造马路、建高楼，而应当转向完善各种基础设施和公共设施，提高公益事业发展水平。那么，融资仍然是地方不可忽视的重要方面。而按照目前地方可以使用的手段，除了土地，真的很难再找到其他更好的办法。

问题的关键在于，虽然土地融资的方式最为有效，从理论上讲，偿还的资金渠道也最通畅。毕竟，土地在进入市场以后，能够获得的收益，远比其他资产多，且比较容易变现。尤其在地方建设冲动不减的大背景下，用土地收益来规范地方的发债行为、确保债券的偿还资金来源，是比较现实而有效的一种手段，也是不多的手段之一。但是，由于这些年来地方政府一直依靠土地生财聚财，相当一部分地区已经用尽了城市土地，并把触角伸向了农村。也就是说，可用于发债的土地已经寥寥无几。更多情况下，土地都已被政府注入到平台公司名下，且大多成为银行的抵押物。如果继续依靠土地负债，就存在着银行债权如何才能不被悬空，且能够对新发行的债务有支撑的问题。那么，如何才能处理好这种关系，把土地的“价值”释放出来，成为发债的“保全”资产呢？土地出让收入能够确保偿还银行贷款和发债两大需求吗？如果不能，“市政收益债”如何依靠土地来发行呢？

所以，面对“市政收益债”这一新举措的推出，如何操作，确实是一个值得关注的问题。从总体上讲，以土地收益来解决地方债券发行问题，是值得试行的一种方式，只是这种方式来得有点迟。如果早在十年以前就以这样的方式进行，不仅地方负债会大大减少，风险也会明显降低。尤其是变相负债、过度负债的问题，会得到较好解决。接下来需要做的，就是地方政府如何去盘活土地，把已经非常有限的土地资源利用起来，尽可能地腾出有用土地来发行“市政收益债”，以满足新的建设需要。同时，对新提出的建设项目，也要科学评估、全面论证，确实需要建设的项目，通过“市政收益债”建设，可建可不建的项目，先缓一缓，不需要建的项目，坚决停下来。“市政收益债”，也不可以滥发，对地方政府来说，化解债务风险才是第一位的任务。用“市政收益债”去堵住地方负债的“歪门”，是可行的，也是必须的，但操作性如何，也是需要认真分析和研究的。

（更多精彩文章，请关注我的微信公众号：tanhaojun1962）