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阅读《皇权不下县》第7章 经征钱粮 : 福建、甘肃分征佐贰的形成及其运作
第8章 辖区转换 : 州县置废与县辖政区
对清代州县政府来说 ,“钱粮”是除“刑名”以外最重要的政务 , 能否完纳赋额是官员考核最重要的指标之一。
直接征收又可分为两种 : 一种是纳税人将税款直接交到县里 , 俗称“自封投柜”;另外一种是为了减轻从乡下运输到县城的运输等费用 , 各县往往在各乡设立“乡柜”或者派出书吏、衙役下乡征收 , 前者要另交一笔附加税 , 后者则难以避免吏胥的强取豪夺。间接征收是将税款交给包税商 , 这些又多为书吏和衙役所把持。划定州县一定区域 , 独立处理辖区内钱粮征收乃至上缴事宜 , 文献中称作“分征钱粮。
县丞移驻县城之外均是因距离县治遥远 , 纳粮、听讼均有不便的缘故。分征县丞“分割都鄙”,从而在县下形成了两个赋税征收区 : 一个是知县直接经理区 ; 一个是县丞经理区。
清初平潭县丞之设 , 与其说是对该地赋税征收方式的一次变革 , 毋宁说仍是在以一种新的行政安排回应至明代业已较为突出的赋税征收与治安管理问题。
分征县丞具有刑名钱粮之责 , 除命盗之案须县审办外 , 其他都是独立于县之外的特殊行政区 , 与知县职任近乎相同 , 微有差异。分征县丞所收钱粮是独立征收、独立上缴的。分征县丞除钱粮外 , 还有征收杂税权。钱粮分征现象。钱银改归知县征收以后 ,“粮”仍归县丞征解 , 出现了“钱”与“粮”的分解现象 , 这也是清代出于因地制宜目的而产生的地方实践的灵活性。
这一机制的受益者是减轻钱粮负担的知县和获得钱粮之权可以上下其手的县丞 , 而利益受损的是县里的吏胥。他们失去了在钱粮征收中插手的机会 , 因此最为反对。
县丞分驻使胥吏深感不安的根本原因正在于分辖区在“刑名钱粮”上的独立性。而这一事件的极力推动者——知县 , 与极力阻挠者——吏胥之间的较量 , 恰恰鲜明地反映出这一政策对于基层政治生态的影响。当然 , 县丞官职卑微 , 承担钱粮重责 , 往往力不从心 , 易受豪强宗族约束。如罗溪县丞 , 驻扎之地即十七都 , 黄姓聚族之乡 , 黄姓一族有万余人 ,“素恃豪强 , 鱼肉邻里 , 历任县丞受其挟制 , 署中所用胥役人等非黄姓之人不得充当”，以致其包揽承充 , 在当地大行其道。
当该地人口增长、管理难度超越县丞所能经理范围时 , 往往会移设更高级别的官员驻扎而将县丞迁出 , 清代一般的做法是将府同知移驻 , 由此形成厅或府佐贰分辖区的建置 , 如平潭同知、云霄厅。
仔细分析设置这十三员分征佐贰时的原始奏疏及相关文献 , 可知佐贰分征的背后 , 大致与下述三类因素有关 : 第一 , 与县境辽阔 , 个别区域距离治所过于遥远 , 知县难以兼顾 , 必须移驻佐杂官员驻扎弹压等因素有关。第二是因裁县而设 , 令分防佐贰管理原县辖境。第三是地方政治形势的变化导致的分征佐贰的设置 , 董志原分县的设立就与清末同治年间回民起义有关。
甘肃省这十三员分征佐贰之所以称其为“分征”,顾名思义是从钱粮征收的角度而言的。对于知县、知州而言 , 最重要的职责莫过于刑名与钱粮两项 , 这也是区别正印官与僚属官的标准所在。然而甘肃省的分征佐贰很明显地介入了钱粮事宜 , 这也是这些分防官被冠之以“分征”名号的原因所在。
地方志的编修具有悠久的传统 , 也是地方地域意识的体现 , 尤其是明清以后 , 乡镇志的数量急剧增加 , 正代表着乡镇意图成为国家行政体系中的一环的趋势。
分县、分州区域意识的增强 , 最终导致的结果是“分县”、“分州”变为真正的县级机构 , 这一过程是在民国初年完成的。民国二年这 13 处分征钱粮区最终有九处改置为县。这既是该处常年钱粮、词讼独立运作的自然结果 , 也是这一区域新的地域观形成的最终标志。
杂代行征粮现象在不少省份曾出现过 , 但并不常见 , 除了福建、甘肃两省外 , 尚未见到它省有较普遍的分征佐杂存在 , 而大多是官方授权 , 点状分布 , 具有“征比钱粮”之责的佐杂官员仍是个例。
从明清新置政区的案例可以大量看到“地区开发”——设置分防佐贰——设置县级政区这样一套行之有效的程序 , 它其实同样存在废弃县级政区——设置分防佐贰的一套“逆向程序”,从而保持了这一模式足够的灵活性。
自康熙初年 , 清军陆续自甘肃进入新疆地区 , 势力逐渐扩张 , 并逐步设立若干政权机构。雍正二年设立安西直隶厅 , 是为第一个仿照内地所建的行政建置。至乾隆年间 , 平定准噶尔叛乱 , 天山南北尽入版图 , 自此有步骤地推进厅州县等政区建置 , 统属甘肃布政使司。
与新疆、东北类似的地方还有清初的陕西北部地区 , 备录于此。明代于陕西北部与蒙古交界地区 , 设立了榆林卫 , 属陕西都司管理 , 属于军管型政区 , 沿边修筑边堡 , 构筑北部边防。为何不设县而仅设佐杂 ? 主要考虑的是经费问题。设县要设立州县正印官及佐杂官 , 必须建造城池、仓廒 , 花费极大 , 如果该地必须设官弹压 , 附近州县兼管不易 , 而该地形势又非极端紧要的情况下 , 设立佐贰并划分辖区是一个选择。待该地开发成熟 , 再升为县 ; 若相安无事 , 则保持现有县辖区状态。
在行政区划研究中将政治过程与地理因素结合起来 , 是历史政治地理学研究的基本趋向。发掘政区变革中隐藏于官方叙事之下底层民众的声音 , 将政区变动与政治运作、地方社会史结合起来 , 将进一步丰富我们对行政区划变革的认识。