生活垃圾分类管理立法调研报告

       根据市人大常委会领导的安排，XX月底，市人大常委会XXX副主任带队开展了我市生活垃圾分类管理立法调研。市人大法制委、监察和司法委、环资委、财经委、民侨外委、市司法局以及市城市管理和综合执法局等有关单位和科室负责人参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下：

　　一、我市生活垃圾分类的基本情况

　　我市生活垃圾分类起步于20XX年，20XX年X月通过政府采购平台引进“互联网+垃圾分类”服务企业X家在城区范围内试行垃圾分类。目前，已在五个城市区（园区）设置试点XX个，注册用户X.X万余户，回收资源型废弃物约XXXX余吨。20XX年，我市积极探索城乡生活垃圾分类治理体系建设，先后出台了《XX市城区20XX年生活垃圾分类工作方案（试行）》和《XX市城区20XX年生活垃圾分类工作考核暂行办法（试行）》。20XX年，我市启动《XX市城区垃圾分类和治理专项规划（2020-2035）》编制工作，规划范围为XX市城区（不含XX、XX、XX山及XX乡位于中心城区外的区域），规划期限为近期至2025年，远期至2035年。提出了以政府推动、全民参与，协同推进、系统治理，先易后难、循序渐进，健全机制、依法治理，集约用地、可持续发展为原则，结合城区垃圾分类试点现状，着力于建立完善城区垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾治理体系，有效衔接资源回收利用网络，配套垃圾减量源头控制体系，统筹规划建设垃圾分拣和终端处理设施，缓解生活垃圾清运和终端处理压力，提高生活垃圾资源化利用水平，实现生活垃圾的减量化、无害化和资源化，改善全市人居环境质量。科学统筹了城区垃圾分类和治理体系的建立健全，合理布局城区垃圾分类基础设施建设，实现区域资源共享，促进全市垃圾收运处系统达到环境效益、社会效益、经济效益三方俱佳。

　　2020年，为落实XX省人民政府办公厅《关于印发的通知》（X政办发〔2020〕XX号）工作部署，我市起草了《XX市城区生活垃圾分类工作实施方案》。明确了2020～2025年我市城区生活垃圾分类工作目标。成立了由市委副书记、市人民政府市长任组长，市人民政府分管副市长任副组长，市城管执法局等相关市直部门，各城市区人民政府、园区和示范区管委会主要负责人为成员的XX市生活垃圾分类工作协调小组，全面负责生活垃圾分类工作的指导、调度和考核工作。同时，明确了市、区、街道、社区四级“党政负责、部门联动”的生活垃圾分类工作体系，按照“属地管理、条块结合”的原则，各城市区（园区）人民政府、管委会为主体责任，负责辖区生活垃圾分类的具体组织和实施，市直各相关部门按照职责分工协同推进。X月XX日，市人民政府第XX次常务会议审议通过了《XX市城区生活垃圾分类工作实施方案》和《XX市城区垃圾分类和治理专项规划（2020-2035）》。XX月X日市委副书记、市长XXX组织召集生活垃圾分类工作动员大会，专题部署相关工作。

　　二、我市生活垃圾分类的存在的主要问题

　　第一，垃圾分类投放意识亟待加强。垃圾减量化、资源化、无害化处理的首要前提是生活垃圾分类投放。作为生活垃圾分类的主体，市民只有积极参与才能从源头推进垃圾分类与处理工作。但从目前情况特别是开展试点工作以来的情况看，垃圾分类处理主要还是靠政府投入来推动。一方面，分类意识不强。由于受生活习惯和生活方式的影响，普通市民参与垃圾分类的意识还比较淡薄，从政府到社会、从单位到家庭，从垃圾不乱倒到垃圾分类倒，公共环境卫生、环境保护意识还亟待加强。另一方面，参与度不够。由于对居民参与分类既缺乏有效的激励引导措施，又缺乏强有力的制约措施，且主动参与积极性并不高，XX个试点小区中居民参与率达到XX%以上的不多。此外，分类投放准确率不高。目前没有健全垃圾分类完整的体系，分类宣传仅停留在单一的发放宣传资料、新闻报道等层面，分类知识没有全面普及，市民实际掌握的分类知识很少，导致分类投放混乱，实际分类基本上依靠废品拣拾人员“二次分拣”来实现。

　　第二，再生资源的回收系统亟待完善。目前城区垃圾分类体系并未建立健全，试点工作仅由城管（环卫）部门现有的管理与作业体系运作，缺少专门机构、专业人才科学管理，分类后的可资源化利用垃圾难免与其他垃圾混装混运，未能真正实现分类收运；分类出来的可回收部分主要依托废旧物资回收，该行业在我市散、小、乱现象普遍，尚未形成比较规范的回收从业队伍和完善的可回收体系。受用地等因素制约，加上回收价格低，大量本来可以循环再利用的废旧物资未能进入回收系统，如低价值物品如针织物、玻璃等本来可以循环再利用的废旧物资得不到有效回收利用；有毒有害垃圾除极少部分依托2家服务企业进行收运处理之外，绝大部分尚未从生活垃圾中分离出来；由此可见，即算居民垃圾源头分类出来，分类后的垃圾仍是进入现有环卫收运体系，由环卫部门统一收运至垃圾场或填埋或焚烧。

　　第三，垃圾分类硬件设施亟待增强。目前我市垃圾分类收、运、处等环节未建立健全，各项配套基础设施也尚未建设完毕，餐厨垃圾、建筑垃圾处置场均在融资建设起步中，终端处理设施的投入制约着前端垃圾分类工作的推行。从试点情况看，由企业服务的试点小区实行三分法（可回收、不可回收、有毒有害），企业尚能定期收集试点小区可回收和有毒有害垃圾；而没有实行垃圾分类试点的小区虽然摆放了组合分类收集桶，由于没有分类收运，又没有进一步地集中分拣，分类后的垃圾混装混运混处，严重打击了市民的分类积极性，制约了垃圾分类在我市的进一步推行。

　　第四，工作的体制机制亟待建立。生活垃圾分类和治理是一个长期、复杂而艰巨的系统工程，需要组织管理、宣传教育、设施设备配置、资金配套以及一系列法规制度和体系的支撑。生活垃圾处理工作涵盖生活垃圾源头控制、分类收集、回收利用与末端处理等过程，涉及到城市管理、城乡建设、发展改革、环保、商务、财政、税务、卫生、科技、宣传、教育等诸多部门，存在思想认识不统一、责任主体不明确、监管能力匮乏、处理设施、运行经费投入明显不足等问题。城市管理行政主管部门肩负着生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置监督管理职责，面临机构、人员、设备不足，监管职能不足、环卫工人工资较低等诸多问题。垃圾分类处理是一项社会系统工程，无论是从设施建设、收集管理，还是资源化利用，都亟需建立一整套激励与约束政策，特别是经济补偿政策。

　　三、我市生活垃圾分类管理的建议及立法分析

　　一加强舆论引导，形成强大的生活垃圾分类的宣传攻势。生活垃圾分类与老百姓的日常生活密切相关。充分认识开展垃圾分类的现实意义，树立垃圾分类是一盘棋的思想，人人都有责，在全社会积极营造共同参与、互相促进的浓厚氛围。广泛宣传发动，充分利用电视、报纸、广播、宣传栏等尤其是新媒体等各类载体开展垃圾减量化、资源化、无害化工作的宣传，充分利用各种资源平台建立垃圾分类处理宣传教育基地，针对不同群体研究不同的宣传方法，从娃娃抓起，做到家喻户晓，真正普及垃圾分类处理知识，强化垃圾分类意识，完善生活垃圾分类标识，切实提高居民参与垃圾分类投放的覆盖率。

　　二加强政策引导，推进废旧物资回收利用的体系建设。加快建立运转完备、规范的废旧物资回收网络。通过政策引导、行业整顿、强化管理等措施整合现有的废品回收队伍，促使其规范化、规模化，建立健全再生资源回收体系。在用地规划、交通运输等方面予以支持和保障，优化废旧物资回收点的布局，完善回收网络。积极支持有条件的企业拓展业务覆盖范围，运用电话回收、网络回收等方式，提高回收效率，方便市民交投。结合垃圾分类试点等工作，支持回收企业和有条件的加工处置企业在试点小区开展废旧物资回收，并将大件垃圾和装修垃圾的处置纳入回收体系。积极推动回收体系与加工处置行业有效对接。积极搭建平台，促进废旧物资回收体系与已有的加工处置企业形成对接，构成产业链条，使符合环保要求的加工处置企业得到充足供应，保障资源循环利用行业健康、持续发展。加强政策引导，促进资源化利用水平的提升。对再生资源回收企业和加工处置企业存在的税收负担重、产品出路窄等问题，积极研究相关扶持政策，培育循环再生产品市场，帮助企业解决实际困难。对因回收价格低导致未能实现回收再利用的废旧物资，通过必要的扶持政策，促进其循环利用，降低环境压力。

　　三加强规划实施，加快垃圾分类基础设施建设。加强技术研发，通过完善技术、制定标准，解决当前湿垃圾资源化利用遇到的技术标准障碍。要具备超前规划意识，技术标准一旦明确，随即加大统筹力度，科学安排处理设施建设进度和区域布局，促进资源的有效共享和合理配置，切实做到以资源化利用促进分类，推动减量目标的实现。建立健全与垃圾产生量相匹配的分类收运、处置体系，准确把握垃圾增量与处理设施建设保障的平衡，既防止运行处理体系“吃不饱”，又防止处理能力不足导致“垃圾围城”，避免因设施配备不到位、混装混运削弱居民参与分类的积极性。因地制宜、循序渐进、科学合理地推行垃圾分类与处理工作。

　　四加强组织领导，建立健全工作机制体制。坚持问题导向，加强分析研究和指导，形成一套更加系统、科学和可操作的运作机制，有效发挥政府、市场、公众各方面作用。根据居民家庭、集贸市场、机关学校和企事业单位生活垃圾的构成特点，合理确定分类模式。对居住小区、公共场所、企事业单位设计更具针对性的工作机制。加大财政资金投入，实行垃圾处理费用专款专用，保障从源头分类到垃圾终端处理设施运转体系建设。针对当前居民分类投放缺乏约束机制、参与率普遍不高的问题，结合本市实际研究对策，包括垃圾处置收费政策的可行性研究等，建立长效的源头减量、分类回收、分类资源利用等奖励与约束性制度，通过激励和约束相结合的方式保障政府、社会、家庭参与率。

　　五加强调研论证，推动形成广泛的立法共识。司法行政和城市管理部门要通力合作，在提出问题和建议的基础上，进行多方论证，反复调研梳理立法中需要重点突破的难点和分歧点。找准这些立法过程中需要解决和突破的难点和分歧点，可以采取“走出去，请进来”的方式，学习外地经验，形成立法共识。建议根据根据《XX省城市居民生活垃圾分类投放指南（试行）》，先行由市人民政府制定地方政府规章或规范性文件，如《XX市餐厨垃圾管理办法》《XX市再生资源回收管理办法》等，进一步明确各责任主体权利与义务，健全作业规程，完善监管办法、应急预案等。在此基础上，再出台我市地方性法规。