众所周知，中国是一个多民族国家，20世纪80年代，社会学家费孝通提出“中华民族多元一体格局”理论。他在阐释该理论时指出，所谓“多元一体”，即中华民族是一体，它所包括的56个民族单位是多元。
这一理论也体现了中华民族从起源到形成都是多元一体的，中国作为统一的多民族国家，从孕育、形成到发展确立，也是多元一体的历史演进。在历史造就的中华民族共同体中，存在一个凝聚中心，即生活在中原地区的汉族，以儒学为核心融合佛、道的炎黄传统文化为其精神纽带。
回顾历史，中华民族“多元一体”的民族版图的形成与发展存在着几个阶段，在秦以前是华夏族体的形成与统一的多民族国家的孕育阶段；秦汉至隋时期是汉族主体的形成与统一多民族国家的开端阶段；隋唐五代两宋时期是民族大融合与统一多民族国家的发展阶段；元明清时期是当代中国各民族全部形成和统一多民族国家的确立阶段。
多民族的维护与治理成为了历代统治者最为关心也不得不关心的事情之一，古代少数族群身处蛮荒，性格剽悍，崇尚武力，虽然单个族群规模较小，但一旦形成统一政权，凝聚成强大的战斗力，那么对周边地区甚至中原将会是一个巨大的威胁，这一点从无数史料中也可以看出。
所以，历朝历代的统治者皆制定相应的民族政策，无不包含刚柔并济、恩威并施的特点，既笼统又不妥协。一方面方便开疆拓土，壮大中原统治，彰显大国天威，建立以天朝为中心的朝贡体系；另一方面受儒家“大一统”观念影响，欲以儒家礼乐文化教化万邦。
当然，这是一个难题，由于汉民族与周边民族由于语言、文化、生活习性都存在着巨大的差异，直接治理势必困难，若是有中原直接排遣流官驻地治理，也会出现种种冲突难以达到良好的治理效果，因此，经过长期的摸索与实践，经受住历史考验并始终处于主导地位的中国古代民族政策，当属羁縻政策！
01 / 何谓羁縻政策？形成于何时？
“羁縻”一词，最早见于《史记·司马相如传》，“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已。”司马贞《史记索隐》注曰：“羁，马络头也；縻，马缰也。”《汉官仪》曰：“马曰羁，牛曰縻。”言制四夷如牛马之受羁縻也。“羁縻”一词，也就是笼络、牵绊之义，指的是中原王朝在对待四方夷狄时不宜直接统治的方式，而只需要笼络、控制即可。
而所谓羁縻政策，实际上就是自先秦至宋王朝时期推行的比较宽松的民族政策，即以怀柔安抚为主，武力镇慑为辅，恩威并施的政策。
当然，在先秦之前，从夏商周到春秋战国时期，中国古代传统的民族政策大多已形成，如怀柔政策、和亲政策、因俗而治政策等。
自秦汉始，中国古代民族政策不断发展，从开拓政策、怀柔政策、行政管理政策、移民政策、和亲政策，经南北朝敇封政策、左郡左县政策、蛮府政策、经济政策、讨伐政策、迁徙政策、胡汉分化政策、汉化政策，发展到隋唐的怀柔政策、和亲政策、开拓政策、羁縻政策、经济政策、文化政策，并达到一个高峰。
可见，羁縻政策实则是在已有的民族政策基础上，因时制宜，不断完善、发展而形成的。
而说到此政策的起源，应从战国时期秦灭巴说起，《后汉书·南蛮西夷列传》中有记载：
秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女，其巴氏爵比不更。秦昭王与巴人盟誓，秦犯夷，罚黄龙一双；夷犯秦，输清酒一钟。
可见，当时秦昭王与巴人之间大所达成的这种契约，就存在互相牵制和约束的意愿，成为了之后羁縻政策的根本核心。
羁縻政策在历史上不同的朝代有不同的表现形式，但一般都会设立一定的行政区划建制，由当地民族首领充当该地区的统治者，这种行政建制在各代均有所不同。
02 / 两汉：属国制
两汉时期，为安置归附的匈奴、羌、夷等少数族，将其归为属国，按规定，属国居民“因其故俗”，则是说保留原有的生产、生活方式以及社会组织，而由中原政府任命都尉领护。
这一制度可以说是民族政策制定的一次重要尝试，纵观两汉历史，属国制度经历了由确立、发展、完善到逐渐郡县化的历史进程。
可以看出，这一制度的优势和弱势也格外突出，在国力强盛、中央集权强大时，属国制度往往会得到很好的实施与发展，如西汉武帝、昭帝、东汉光武帝、和帝时期，都设立属国安置归附的少数民族，比较好的处理了当时复杂的民族关系和民族矛盾，有利于国家秩序稳定，而由于中央直接管辖兵权，这一制度有极好的巩固了国家兵力。
但与此同时，在中央集权变弱，政局混乱之时，属国制度又极其脆弱，极容易被破坏，在西汉末年，属国都尉选派上，往往是将戴罪之臣流放所至，这间接说明了在当时，这一制度已经不被重视，那一时期民族问题变得格外尖锐突出，北方战乱连连，民族迁徙流民无处安置，民不聊生惨象迭起。
03 / 唐宋：羁縻府州制
经历几代的发展，至隋唐时，羁縻发展成为制度，正式推行。唐武德二年（619年），唐高祖专此下诏：
画野分疆，山川限其内外，遐荒绝域， 刑政殊于函夏。是以昔王御宇，怀柔远人，义在羁縻，无取臣属，朕祇应宝图，抚临四极，悦近来远，追革前弊，要荒蕃服，宜与和亲 。
自此，才确立了“怀柔远人，义在羁縻”的民族政策，使在“遐荒绝域、刑政殊于函夏”的羁縻府州制度得以推行。
宋朝统一内地之后，顺应了五代时期形成的这种情势，摄唐制并使羁縻政策更加完善，“树其酋长，使自镇抚”，并进一步笼络少数民族首领，对“其有力者，还更赐以疆土”。羁縻政策成为宋王朝统治鄂西少数民族地区的一项极为重要的政策。
这个时期的统治者，更加清醒地认识到必须尊重少数民族的社会经济特点,若是试图用武力或者外部的行政手段强行改变少数民族的社会经济特点,实行与汉族一样的政治制度,不仅难以奏效,而且还会激起反抗和叛乱。
这种民族管理制度,既保证了国家的统一和领土的完整,又加强了中央王朝对少数民族地区的领导和扶持。密切了各民族之间的联系,使他们仍按照原来的方式安居乐业,在当时的历史条件下,是一种进步的民族管理制度。
04 / 元明清：羁縻政策的完善形式，土司制
羁縻政策发展至元朝，几乎达到巅峰，各方面管理都统一且完善，这一原因不由分说，奠定如今中国多民族版图的则是在蒙元时期，包括现如今的云贵地区、东北地区、藏族地区等，都是在元帝国时期纳入中原版图的。即是说，在元时期，民族版图达到空前的壮大，其民族问题自然也尤其尖锐，当时的民族环境催生出一个完善且可行的制度，称为土司制。
土司制度滥觞于元代，盛行于明代，明代土司制度是在元代的基础上加以改善，逐渐完备。如《明经世文编》中记载道：
太祖高皇帝始命西平侯沐英克服之，又以诸夷杂处，易动难驯，故因其酋长有功者设立为土官，各令统其所部夷人，子孙世袭，而命西平侯子孙今袭龄国公者世镇其地，以控制之。如身之使臂，臂之使指。凡所调遣，莫敢不服。
可以看出明代土司制度中“世官、世土、世民”是其重要特点，即世袭的政治统治权，辖区土地的世袭所有权及对附着在土地上的农民的世袭统治权。这一制度对土司在授职、承袭、升迁、惩罚、贡赋、土兵征发等方方面面都有特殊的规定，同时可以通过沐氏的驻守加强对西南土官的管控，达到但凡中央朝廷有所驱调，地方土官莫敢不从的地步。
但这种制度从实质上来讲，还是一种间接统治，弊端显而易见，土司衙门长官由少数民族首领世袭担任，容易形成地方割据势力，不利于加强中央集权，另外，土司之间为争地盘不断发生战争，造成地方政局的动荡。
所以，土司制度到清代逐渐衰落，再到中华人民共和国建国之初的民主改革时期走向最后的消亡。
05 / 羁縻政策的三层次及刚柔并进的智慧
可见，羁縻政策贯穿中国数千年的多民族版图的维护与治理，纵观这一制度的发展与变迁，不难发现，羁縻政策有着羁縻统治向直接统治过渡的特点。两汉时期，对少数民族所采取的属国制的羁縻统治方式中，就已有直接统治的因素蕴含其中。属国制的官僚体系中有一部分是朝廷所派汉人担任。唐朝的羁縻府州制中也有“华官参治”或汉官“监领”。清代的改土归流、伯克制、札萨克制的变化，更是反映了这一点。
而历代基于羁縻所制定的政策，无论是以怎样的形式进行，也始终包含三个层次：
（1）边疆少数民族应与中央王朝密切联系，涉及政治、文化、经济等各个方面。史料中经常出现的互市、和亲、朝聘等措施，均是基于此层次的考虑。
（2）因地制宜的治理方式。这其实是羁縻政策发展初期的核心内容，即“因俗而治”的核心内容，也就是间接统治，正如《新唐书·徐坚传》所说：“蛮夷羁縻以属，不宜与中国同法。”
（3）土流并治或土官的流官化。这其实是羁縻政策的最终目的，即转变成为直接统治。
可见这三个层次，层层递进，在长久的历史进程中，践行这一政策的举措无不体现刚柔并进的特点，它有“柔”的一面，即中央王朝对少数民族的笼络、恩抚和怀柔，没有强迫同化和武力征伐，表现出宽松和相对缓和的特点；又有“刚”的一面，在民族统一的根本目的下，没有毫无原则的妥协退让，不断以中央王朝强大的军事实力为后盾，形成“大一统”的多民族版图。