邯郸又换市长！
作为河北省主要地市的邯郸市，18年换了10任市长，最长的任期两年，最短的不过一年多。行政长官"你方唱罢我登台"的现象，导致地方发展短期行为严重，"胡子工程"不断
法治周末记者 孙继斌 发自河北邯郸
3月19日，在河北省邯郸市第十三届人大四次会议上，郑雪碧全票当选邯郸市市长。此前的两个月，他任邯郸市副市长、代理市长。而调来邯郸之前，郑雪碧任张家口市委副书记、市长。
如果从1993年3月10日唐若昕当选邯郸市市长算起，18年来，邯郸已经产生过10位市长，郑雪碧就是第10位。平均每位市长的任期不到两年。“邯郸现象”还在继续。
据《法治周末》记者采访了解，这次邯郸换市长，老百姓的感觉不像以前那么不好，因为原市长郭大建做了市委书记，并没有离开邯郸，一些政策、做法可以继续下去。而郭大建做市长的这两年，工作力度很大，邯郸发生了很大变化，市民多持正面评价。
平均任期不到两年
1992年4月21日，时任邯郸市市长的白录堂升任市委书记，辞去市长职务，由从秦皇岛调来的唐若昕接任。唐若昕被任命为副市长、代市长。一年后唐在人代会上当选市长。
唐若昕是著名文学评论家唐�|之子，在任两年多表现出色，为邯郸确立了数十个重点项目，其中包括邯郸机场、煤化工和邯济铁路等，当时已被国家计委立项。
1994年11月19日，唐若昕被调回北京，赵禄祥继任邯郸市市长。赵禄祥是唐山人，此前在张家口任职，曾主政过开滦煤矿。1997年12月，当了两年10个月市长的赵禄祥也提出辞职。
时任邯郸市委副书记的张秋阳在赵辞职的时候被任命为副市长、代市长。张秋阳在1998年3月29日的十一届人大一次会议上当选市长。
张秋阳在任之时，开始了邯郸境内的滏阳河综合治理工程，并解决了人民路的拥堵问题。邯郸市城中村的改造也取得了成就。
然而，仅过了1年零8个月，即1999年8月，张秋阳被中组部作为中青年干部交流至黑龙江省牡丹江市任市长，而牡丹江市市长宋恩华被交流到邯郸市担任代市长，2000年2月14日当选市长。
宋恩华在任时立项建设了几个市民广场，邯郸的城市形象据称在宋的任内得到大幅度提高。
两年后，2002年2月28日，宋恩华辞去了市长职务到省里任职，任河北省副省长，时任河北省对外开放办公室主任的张力接任邯郸市代市长，随后在人代会上当选市长。
张力被邯郸市民认为是一个极具个性而又能干的市长。在任时曾经组织召开民营经济大会，注重和民企的对话交流。他还确立了邯郸“工业立市”的方针。这些作为使他赢得了民心。
继张力之后的市长是聂辰席，此前他担任市委副书记、市纪委书记。但不到1年，聂在2004年3月31日的十二届人大常委会七次会议上辞去了市长职务，继张力之后担任邯郸市市委书记。王三堂接任代理市长，此前他是河北省委组织部副部长。在担任1年的代市长后，2005年3月，被选举为市长。
1年半后，即2006年9月，王三堂辞去市长职务，被省委任命为秦皇岛市委书记。邯郸市市委常委、副市长赵国岭被任命为代市长，2007年1月赵国岭转正，任市长。
2008年的最后一天，邯郸市十三届人大常委会召开第七次会议。会议接受赵国岭的辞职请求，并任命54岁的郭大建为邯郸市副市长、代理市长。此前他是省信息产业厅厅长。而赵国岭则上调省农业厅厅长。随后，在2009年2月12日至17日召开的邯郸市十三届人大二次会议上，郭大建被选举为市长。
2011年1月27日，邯郸市召开领导干部大会，传达省委关于邯郸市党政主要领导调整的决定，郭大建任市委书记，不再担任市长。郑雪碧被任命为邯郸市副市长、代理市长。
记者统计了一下，除去刚上任的郑雪碧，在邯郸前9任市长里，任期最长的是赵禄祥，任职时间两年零8个月，最短的是张力与聂辰席，都是1年左右。
记者还注意到，这些市长的到任路径基本如出一辙：先是担任副市长、代理市长，再由市人大代表投票追认。市人大代表虽然履行了选举程序，予以市长相应权力，批准了市长的工作计划，但市长说走就走，无非向市人大常委会补一个请辞报告。市人大常委会照批不误，就像来时批准他们任代市长一样。
穿衣戴帽各有一套
邯郸地处晋冀鲁豫四省交界地，全市人口963万，邯郸又是河北重要的工业重镇和能源基地，1985年被国务院批准为对外开放城市，1992年被国务院列为“较大的市”。邯郸的经济总量一直位居河北三甲。
据当地人士反映，近七八年来，邯郸的经济发展速度，不说落后于唐山，就是跟沧州比，也有差距。
很多邯郸市民和众多地方官员对此早已形成共识：邯郸发展滞后的重要原因之一，就是市长换得太勤，规划和正常工作没有长远性和持续性。
有一位市民在网上写道，市长任期平均不到两年，不要说踏遍邯郸山和水，摸透市情县情民风民情;就是把四大班子领导、100多个局委及各县区党政“一把手”大致熟悉一遍，恐怕也难做到。
还有一位网友写道：在“换官变政”、“人去政息”等不良风气的影响下，他们在为邯郸留下勤政故事的同时，也不可避免地留下了大量诸如邯郸机场扩建、煤化工项目等“半拉子计划”、“半拉子工程”。
穿衣戴帽，各有一套。官员们“各自出新”，除把大量时间精力及行政资源空耗在各种论证上，甚至连起码的政策延续都不容易做到。
网络作家田奇庄向《法治周末》记者介绍说，邯郸市更换市长的最直接后果是人走政息。比如，唐若昕在任期间，对国有企业进行股份制改造，并培育出若干明星企业。但田奇庄说，他走之后，这些企业不少都垮了。张秋阳在任时，对滏阳河进行综合治理、邯郸市城中村的改造颇有成效，但仅在市长任上1年零8个月，调走后这些工程也陷于停滞。
他还举例说，河北水电学院本想在邯郸发展，因为扶持措施迟迟不能到位，学校在外地建了分校，后来整体搬走了。他感叹，很多城市争着建高校甚至搞大学城，但在邯郸，这么一所高校都留不住。
一座只有两个停机坪的邯郸机场从项目立项到开航，便可见证邯郸走马灯似的更换市长弊端之一斑。邯郸机场的建设项目早在1992年就已酝酿，时任市长白录堂。2007年8月，邯郸机场正式通航，为开航仪式剪彩的则是市长赵国岭。一个机场，从酝酿到开航，前后经历了8位市长。
像邯郸机场这样因为市长更迭而开开停停的“胡子工程”不止一个。有专家认为，市长频繁更迭不可避免地影响着城市的发展。党政领导频繁调换，在发展规划的延续上就可能出问题。前任官员确定的建设项目，继任者往往搁置起来或另起炉灶。
官员调任越是频繁，“胡子工程”就越多。当地一位不愿透露姓名的党校干部对记者如是说。
说起这个话题，一位出租司机对记者说，对于一个个屁股没坐热就请辞的市长，老百姓能指望他为城市的几十年发展谋划什么？
“走马灯”还在走
《法治周末》记者在邯郸采访期间，听到当地有群众总结了邯郸四大怪，其中第一怪就是“书记市长换得快”。“换市长”成了近年来邯郸市民日常的政治话题之一。
在邯郸，官员们都知道市长干不长，致使短期行为、表面文章盛行。当地市民和很多地方官员对此早已颇有怨言。而这里最有代表性的人物就是网络作家兼时评作家田奇庄。他因为对邯郸市长走马灯现象首先“发难”而“成名”。当然，官方也很关注他。
现在找田奇庄有点费劲，因为他过起了半隐居的田园生活。4月1日，《法治周末》记者在邯郸郊区见到了他。
田奇庄第一次对邯郸频繁换市长现象提出批评，是1999年9月11日在《河北日报》主办的《杂文报》上发表的一篇文章《怎能六年换四任市长》，表达了对频繁换市长的质疑。文章发表后产生了很大影响，此事在全国开始引起关注。
2004年，聂辰席在市长位子上干了不到1年，邯郸市又迎来了新任市长王三堂。田奇庄在邯郸论坛再发文，《十年七任市长，城市有何希望》被多家网站转载。
2006年9月21日，王三堂在市长任上干了两年之后调离邯郸市。田奇庄听说后颇感义愤，连夜写下了《邯郸顶风作案换市长》一文发表在个人网站———灵鸟网上。
田奇庄向《法治周末》记者介绍说，他所谓的“顶风作案”，依据的是当年8月中共中央颁发的《党政领导干部职务任期暂行规定》。该文件第三条明确规定党政领导职务每个任期为5年，除非存在达到退休年龄、由于健康原因、不称职及因工作特殊需要调整职务的等六种情形方可不任满一个任期。规定里特别提到，党政领导干部在任期内应当保持稳定。
2006年10月9日，田奇庄把《官员走马灯为何难禁止》发到了网络论坛。在该文中，田奇庄分析，官员任期走马灯现象之所以频频发生，原因在于决定官职任免的是上级。中途换马的官员虽然履行了选举程序，但无不是先斩后奏，补办手续，重新投票，追认既定事实。
2008年年底，市长赵国岭辞职。2009年1月3日，郭大建被任命为代理市长。15年期间居然换了9任市长。田奇庄和两位朋友联名写了一封“致河北省委的公开信”。信中说，每一次市长、书记更换后，随之而来的是基层干部大换班。为此，许多地方、部门的工作长期陷于停顿。
当年3月5日，田奇庄联名100多位邯郸知名人士和网络评论家，写信给全国人大常委会，要求公民直接选举邯郸市长。公开信称：市长的每次任免都非常突然。官员们都知道邯郸市长干不长，致使短期行为、表面文章盛行。
2010年，在郭大建被任命为市委书记、郑雪碧被任命为代理市长之后，2月14日，田奇庄又在论坛上发表了《走马灯还在走———邯郸市长又换了》一文。
细数起来，对邯郸市长走马灯现象，田奇庄已经发表了5篇批评文章。但事实证明无济于事。田奇庄说自己有点像堂吉诃德。
从全国来看，政府首长做不满任期的比比皆是。但像邯郸这样，市长换得这么勤的确不多。
石家庄一位不愿透露姓名的学者说，因为省委有文件规定，担任副省级干部需要有市一级党政正职工作经历，而邯郸又是河北为数不多的几个被国务院列为“较大的市”的城市，干部要得到重用提拔特别是往上走，在河北来说，邯郸是一个几乎可以说是最好的跳板或“镀金”的地方。而且从解放后的历史看，邯郸一直是个出高干的地方。
根据地方人民政府组织法，市长的任期为5年，但在河北邯郸市，18年来换了10任市长，到目前为止，没有一个满期，绝大多数则未满两年。这种走马灯般换市长，党政领导干部任期规定在邯郸频频失灵的现象，被媒体称为“邯郸现象”。
邯郸市 10 任市长任期状况及去向
姓名 任代市长时间 当选市长时间 新职务
唐若昕 1992年4月 1993年3月 中国出口信用保险公司总经理
赵禄祥 1994年11月 1995年2月 省人大常委会城建环保工委主任
张秋阳 1997年12月 1998年3月 黑龙江省委常委、秘书长
宋恩华 1999年8月 2000年2月 河北省副省长
张 力 2002年2月 2002年3月 河北省委常委、秘书长
聂辰席 2003年3月 2003年4月 河北省委常委、宣传部长
王三堂 2004年3月 2005年3月 秦皇岛市委书记
赵国岭 2006年9月 2007年1月 河北省农业厅厅长
郭大建 2008年12月 2009年2月 邯郸市委书记
郑雪碧 2011年1月 2011年3月
市长任期应有下限
法治周末记者 廉颖婷
任期未满便频繁更迭市长，已成为一座城市发展的掣肘。
正如中央党校教授林�唇邮堋斗ㄖ沃苣�》记者采访所言：“每任市长都没有做满5年，没有一个市长做好基本的工作，凭什么提拔、升迁？这对干部队伍的稳定性、工作的连续性、政府公信力都是一种损伤。”
不独邯郸，河南省汝州市、江苏省连云港市等地，也不乏此类现象。
人走政息谁来埋单
1997年，河南省汝州市政府决定，在汝州火车站修建火车站广场综合批发市场。此为汝州市政府1998年承诺，为老百姓办的十件实事之首。
1999年年底，综合批发市场并未如期竣工。至2000年初突然停工，18栋楼房建至一半。此间，汝州市政府挪用综合批发市场大部分预售款，耗资1600多万元为修火车站广场。
至2005年，7年来汝州市政府换了3任一把手———答应出钱的是一个市长，到真正该出钱时这个市长调走了，新市长不愿意为前任市长的政绩埋单。政府也在考虑解决，但每次都是钱还没拿出来，领导又换了。终致7年烂尾楼。
在邯郸，机场的建设已然成为市长频繁更迭的标志性事件。从1992年筹备规划，到2007年正式开航，邯郸机场的建设经历了8任市长，历时15年。
“市长，你慢些走。”网民调侃的话语中透着无奈。
资料显示，邯郸全市共有91个镇、123个乡、5206个行政村。
“一个地方的行政首长初上任，至少有三步要做：了解当地情况———根据调研确定发展思路———调整干部。”国家行政学院法学部副主任杨小军说。
这意味着一个新上任的市长，要想摸清该市的情况制定适时的发展规划，至少需要两年时间。5年任期，是保证政策的稳定性及连续性，以及领导人做出政绩的最基本的期限。
而在邯郸，履新的几任市长基本都是“空降兵”，即非本地人，对于邯郸的基本情况并不熟悉。
此外，每更换一任市长，所属各级职能部门也将随之变动。例如1993年到2001年，邯郸市计委主任与邯郸市财政局局长都是4任，审计局局长则是5任。
人走政息，带来的是一系列制约城市发展的问题。
“邯郸市市长频繁调动可能原因比较复杂，但是，换一任领导肯定会改变一套发展思路。行政首长频繁更迭，无法保障地方领导干部在法定任期内保持地方的稳定性，政策的可预见性、完整性，发展的可持续性和延续性。”中国政法大学副校长马怀德对《法治周末》记者说。
“我国是官本位体制，一个将军一个令，更换一次市长不亚于一场政治地震，前后相当一段时间政府工作都处于停摆状态。等新市长把情况摸得差不多了，又该拍屁股走人了———这样的城市怎么参与市场竞争？”2004年，在邯郸市迎来10年以来的第7位市长之时，网络作家田奇庄撰文称。
同是2004年，在中国高层“法治建设”论坛上，马怀德在演讲中说：“河北某市政府10年中更换了7任市长，平均一任市长只任职一年多时间。这样的市长怎么可能对地方的经济、社会、文化等各个方面的发展负责任呢？怎么能保证法律在当地的有效实施呢？”
何以频换市长
"长期以来我国都是行政主导的发展模式，行政管理方式和干部任用方式有问题。"马怀德说。
杨小军认为，邯郸频繁"空降"市长，是政治问题，而不是法律问题。由此也导致了基层单位只为做人，不为做事。
"国家干部任用制度的首要原则，是坚持党管干部的原则。这使得政治是第一位，其次是法律。"杨小军说。
代理市长便是例证。之所以有代理市长，是因为虽然新市长已上任，但是党内任命的时间早于人大会议，没有人大会议讨论研究，在规程上就不可能产生名副其实的市长。市长的任命需要人大会议讨论、投票等民主方式决定产生。因此，在没有召开人大会议之前，只能称为代市长。
查阅相关资料，邯郸每任市长的离任并没有具体缘由，均为辞职。
田奇庄也曾对媒体表示："邯郸市长的每次任免都非常突然，非常神秘。全市公民事先对新市长背景毫不知情，更不明白原市长辞职的理由和原因。"
林�慈衔�，至少要说明什么原因辞职。"市长更换，需要说明调任原因、理由，权力的运行应该在阳光下。如果调任的市长有问题，需要问责当地组织部门，说明用人不当。"
"干部可以流动，但邯郸如此频繁更换市长，很不正常，而且容易掩盖深层次的问题。"林�慈衔�，对于调任的干部，应该强调严格进行审计，以防止出现问题后调走了事。
如何留住市长
市长，是由这个城市的人民代表大会选举产生，是一个城市民意和权利的表达。在代议制的架构下，市长是市民选举出来管理这个城市的。因此，市长不仅是这个城市的市长，也是人民的市长。
城市管理的本质是一种公共活动。因此，作为地方的行政首长，市长既要对上负责，又要对下负责。民意是其考核和升迁的一个主要标准。
而人大权力不彰、公民选市长和干部任用制度的冲突，使得自上而下地任命干部，而不是自下而上地选举产生地方领导人，这种权力产生的方式，割裂了地方政府与公众之间的有机联系。
中国当下主流的行政决策和管理模式将民众主要作为决策和管理的对象，而非这一过程的参与者。北京大学法学院教授王锡锌将这种决策管理模式称为"管理主义模式"。
他主张参与式治理。参与式治理与封闭式管理主义最大的差异，是公众参与的态度。它是开放性的、包容性的合作。公众被视为利益相关者，视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴。而在封闭式的管理主义行政中，行政机关是治理主体，公众是消极的治理客体。管理主义是封闭的、单向度的管理。
王锡锌认为，民主参与、民主决策、民主管理应当成为公共政治生活和行政管理的日常实践。
如此，行政首长的眼睛才可是向下的，而不是盯着上级---得到民众的支持才能稳固自己的政治地位。
对于频繁更迭市长的元问题，如何让每位市长任满一届？
马怀德认为，地方人民政府组织法只规定了任期5年，并没有强调做满任期，即只有上限没有下限。可以通过立法的方式明确规定，一届市长需做满一任之后方可以调动。
杨小军也表示，对行政首长任命应设定最低期限、做一些限制，比如原则上未满一届的不作调整。
来源：法治周末