国外互联网管理分析

互联网不仅仅是一个通信网络，更是一个现实社会的虚拟镜像。现实生活中的一切事务，包括金融交易、沟通交流、娱乐休闲、教育医疗等，几乎都可以在网络中找到踪迹。互联网上出现的任何问题都有可能对国家的安全、社会的稳定和人们正常的经济生活带来影响。因此，如何对互联网进行管理是摆在世界各国面前的一个重要问题。

     从国外的先进经验来看，互联网管理需要统筹运用立法、行政、行业自律等多种手段。首先，立法是互联网管理的基础，发 达国家政府看似很少对互联网实施监管，而事实上已利用法律对互联网上的行为做出了明确的规范。其次，行政是各国管理互联网的重要手段，比较常见的包括内容分级制、内容审查制、网站注册制、税收优惠制等。而行业自律则是互联网管理的必要补充，也是发达国家普遍采用的一种手段。下面分别从这几个角度介绍国际上互联网管理的情况。

一、立法

各国在互联网立法上主要有以下几个特点。

1.互联网管理主要依靠现有法规

有关部门对世界42个国家的相关调查表明大约33%的国家正在制定有关互联网的法规，而70%的国家在修改原有的法规以适应互联网的发展。其实从根本上说，网络所带来的绝大多数法律问题涉及到各个法律部门，这些问题的解决最终还是要靠各部门法律自身的完善来完成，而没有必要建立一个独立的法律部门。举例来说，英国非常强调依靠现有的法规，如刑法、猥亵物出版法及公共秩序法等。英国电信管制的法律基础主要是1984年的《英国电信法》和1998年的《竞争法案》，这是两部基于市场准入和反垄断考量的法律。在此基础上，对互联网进行管理的法律，既有传统法规中的相关条文，如刑法中猥亵内容的相关立法以及种族主义内容的相关立法，又有专门的信息通信方面的法案，如《通信监控权法案》、《调查权法案》等。

再如，法国管理互联网主要也是利用社会原有的法制基础。法国的民法和商法比较完备，有些只需移植或借用到互联网领域就可以了，而有些则要建立新法规。

2.立法保证国家安全成为互联网管理的重中之重

最典型的例子是美国，前面我们提到美国在互联网内容的管制模式是最宽松的，但是当互联网触及国家安全时，政府将依法拥有“特殊”的权利。

“9・11”事件后，在反恐高于一切的方针下，被看作特殊时期互联网管理主要法律依据的：一是“9・11”6周后颁布的《爱国法》，二是布什总统于2002年11月签署的《国土安全法》。这两部法都大大加强了对美国国内机构与人士的情报侦察，这在以前是不允许的。

政府和执法机构根据《爱国法》获得了很大授权。政府或执法机构调查人员可大范围地截取嫌疑人的电话通话内容或互联网通信内容，还可秘密要求网络和电信服务商提供客户详细信息。

《国土安全法》对互联网的监控更为严密。法案增加了有关监控互联网和惩治黑客等条款，在此情形下，服务商信誉和客户机密只能让位于国家安全。

3.各国普遍高度重视未成年人保护

各国普遍高度重视互联网上色情、暴力等不良内容对未成年人的侵害。为此，几乎所有的国家都制定了专门的在线法律或采用保护未成年人的普遍性法律进行管制。下面通过列表介绍一些主要国家在这方面的立法情况，见表1。

表1　主要国家保护未成年人立法情况

国家/地区	法律名称
美国	《儿童在线隐私保护法案》 《未成年人互联网保护法》
欧盟	《保护未成年人和人权尊严建议》（1998） 《儿童色情框架决定》（2004） 《保护未成年人和人权尊严建议》 《儿童色情框架决定》（2004）
英国	《青少年保护法》
法国	《未成年人保护法》
德国	《传播危害青少年文字法》
韩国	《青少年保护法》
巴西	《青少年保护法》

4.一些国家对互联网内容实行强制管理

在打击不良信息方面，德国是全球第一个制定互联网成文法的国家，该政府于1997年提出《信息与通信服务法》，此法为综合性的法案，用来解决经由互联网传输的违法内容，包括猥亵、色情、恶意言论、谣言、反犹太人等宣扬种族主义的言论，更严格规范了有关纳粹的言论思想与图片等相关信息。

新加坡是主张政府必须强制介入互联网内容管理的国家之一。新加坡根据广播法颁布了《互联网行为准则》（Internet Code of Practice）与产业标准，由信息通信发展局（IDA）管理，最初检查的重点是对青少年有害的色情信息。《互联网行为准则》明确规定：“禁止那些与公众利益、公共道德、公共秩序、公共安全和国家团结相违背的内容。”同时，传统的《诽谤法》、《煽动法》、《维护宗教融合法案》等相关内容也适用于互联网管理，任何危害国家安全或防卫的内容都禁止在互联网上交流。

另外，韩国、法国等也都设立了法律对互联网上的内容进行限制。

5.反垃圾邮件受到越来越多国家的重视

面对垃圾邮件给全球经济带来越来越大的损失，各国也纷纷对反垃圾邮件进行立法。比如美国和日本都颁布了《反垃圾邮件法》；欧盟颁布了《隐私和电信指令》，重点打击垃圾信息；澳大利亚2003年颁布了《垃圾邮件法案》，均取得了较大的成效。

二、行政

1.信息过滤与封堵政策

政府过滤的通常做法是制订一个封堵用户访问的“互联网网址清单”。如果某网站被列入该“清单”，访问就会被禁止。从技术角度讲，过滤一般使用基于路由器的IP封堵、代理服务器以及DNS重新指向等技术。

许多国家实施了内容过滤政策，如：

●欧盟采取技术措施处理有害内容，增强过滤软件和服务的实际效果，确保用户对信息的选择接受权利。

●日本总务省与NEC共同开发过滤系统，此系统能够防堵有关犯罪、色情与暴力的网站，并研究如同美国的V-chips的晶片，称为“聪明晶片”开发，希望借此在电脑连外网络上，自动防堵青少年与儿童接触不适宜内容。

●美国的中小学如今都对学校的电脑实行联网管理。这样可以集中对那些影响儿童身心发育的网站进行屏蔽。华盛顿市所有公立中学的电脑都实现了联网，网络管理员就是华盛顿市教育委员会。该委员会随时可以监控所在辖区的儿童是否在学校的网络上接触到了不良内容。

●新加坡等“严格限制媒体”的国家也公开列出一些网站和需要过滤的关键词，强行要求ISP进行封堵。

●法国也越来越重视对于网络内容的过滤。2006年6月，法国法律增加了“互联网服务供应商必须向用户介绍并推荐使用内容过滤软件”的条款。

2.实行网络实名制

韩国政府决定于2005年10月起实行互联网实名制，即在网络上发帖、跟帖以及上传照片和动态影像时需要确认居民身份证和本人真名的制度，以纠正网络不良行为猖獗，如在网上侵犯人权、诋毁名誉、侮辱谩骂等现象。韩国人的上网活动目前已比较接近实名化了。在韩国的很多网站，发帖子的条件是必须成为会员，在加入会员时必须留下身份证号码等个人资料。在韩国上网获得增值服务前，也必须提供身份证号码。而韩国已开设的身份证号码网上认证系统，可以即时验证个人身份。

对于17岁以下没有身份证的青少年，网站在获取青少年详细信息后，会通过向手机发送密码的方式确认使用者身份。由于韩国手机在销售时必须有身份证明，网络管理部门在需要时可以通过与手机运营商合作，追查上网者的真实身份，对未成年者加强管理，提供保护。

网络实名制的实行，对企图通过网络从事不法活动的人来说是一种威慑。特别是在不适宜青少年浏览的网站，由于规定使用者浏览前必须填写准确的身份证号码和姓名，从而在一定程度上将这些网站与未成年人隔离，也让那些在网上发布有害信息的网民三思而行。网络实名制是韩国网络管理最大的特点，成为网络安全的基础。

但也有人指出，过多使用身份证或实名认证制度，势必增加居民身份证号码泄露的危险。很多网络犯罪正是利用在网上获得的真名和身份证号码进行的。因此，这是实行互联网实名制时值得注意的一个问题。

3.采取内容分级制

各国有专门的机构对内容（主要是色情）进行评估，按等级划分，以判定哪些内容可以在网络上传播，并帮助父母过滤掉对儿童不利的内容。

例如，美国的娱乐软件业实行分级制度。该分级制度由美国的娱乐软件定级委员会（简称ESRB）制定，分为两个部分：一个部分是位于游戏产品包装背面的内容描述，用特定的词组描述游戏画面所涉及的内容，如暴力、血腥以及游戏中人物对话是否粗俗等；另一个部分是位于游戏包装正面的等级标志，共分7个级别，基本按年龄划分，以游戏适合的年龄段英文首字母来命名，特定等级的游戏产品只能卖给特定年龄的消费者。

4.实行社会监督和举报机制

重视发挥社会监督的力量，促进互联网市场的健康发展，是各国综合推进产业发展，规范市场秩序的一个较为明显的趋势。与相关机构依职权进行的管理相比较，发挥社会监督的力量，以申请和投诉的方式开展查处比纠正的方式具有更强的针对性，效果要明显的多。目前各国基本都有相关的投诉举报机制，并通过多渠道方便各领域用户使用，大大提高了工作效率。

欧盟在打击非法内容方面的主要措施是建立市民热线。公众通过热线汇报非法内容，然后由热线网络将相关信息报告各主管部门。市民热线还通过构建专家中心，就何为非法内容等问题向ISP提供指导。现有的热线网络得到了欧盟的大力支持，并取得了显著成效。针对如何评估热线网络的成效问题，欧盟要求逐步建立健全指标体系，收集有关数据，如：成员国节点数、空间覆盖率、接受的报告数、热线工作人相关数据、向ISP和主管部门提交的报告数量等。同时，欧盟要求各国要加快建立热线并融合到现有的热线网络中，实现资源数据的共享。各国都应把热线的建设融入到国家战略计划中，对其提供资金支持，并区分热线与公共部门的职能。此外，为确保热线发挥最大效能，欧盟将在每一个成员国和候选国中选取一个提高公众安全意识的节点（node）组织或团体，节点组织的职责包括：负责告知居民有关过滤软件、市民热线及自律框架的有关信息；在充分借鉴别国先进经验的基础上，通过适当的渠道开展提高意识等活动；为选拔新的节点组织提供专业和技术指导等。通过指派网络节点，将促进欧盟范围内相关标准和指针出台，形成一套工作方法和实践，解决各国法律对各自热线使用的限制。此外，在对付垃圾信息的举措方面，欧盟通过立法建议的形式提出通过电子邮件等多种方式建立投诉机制，并要求成员国就投诉机制的问题开展跨国合作等。

5.政府指导

（1）美国

美国政府敦促家长关注孩子的网上安全问题并给予指导。联邦调查局、教育部等有关部门发布指导手册，内容包括家长如何追寻孩子受到网上不法分子诱惑的蛛丝马迹，如何向有关执法部门报告等细则。政府还提供相关网址，及开设网上专页和电话专线，发布有关网上儿童色情活动的最新信息，让家长提高警觉。

为了保障未成年人健康上网，通过安全的途径在网上学习和娱乐，美国联邦政府专门开办了一个网站，域名为KIDS.US。用布什总统的话说，这个网站“功能有如图书馆的儿童部，是家长可以放心让孩子学习、徜徉和探索的地方”。其所有网页内容均受到有关部门核查，不含任何色情内容；不开设聊天室和即时电邮服务；不链接到任何儿童不宜访问的网页等。

（2）英国

英国内政部2001年设立了儿童网络保护特别工作组，专门为在网上保护儿童安全出谋划策。内政部还开展了名为“如何在网上保护你的孩子”的宣传活动，向家长介绍网络的功能、潜在危险及其对儿童可能造成的危害，提供屏蔽危险信息和网站的途径，帮助家长教育孩子不要沉溺网络。英国教育和技能培训部也设立了专门网站，向家长提供最新的网络安全信息。政府公布了24小时的儿童热线，家长和孩子可以随时就网络问题寻求帮助。

6.通过税收政策促使网站限制未成年人浏览不良信息

美国政府通过税收优惠的经济驱动促使商业色情网站采取限制未成年人浏览的措施。美国在1998年底通过《网络免税法》规定政府在两年内不对网络交易服务科征新税或歧视性捐税，但如果商业性色情网站提供17岁以下未成年人浏览裸体、实际或虚拟的性行为、缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值等成人导向的图像和文字，则不得享受网络免税的优惠。

三、行业自律

“少干预、重自律”是当前国际互联网管理的一个共同思路。各国越来越强调政府作为服务者的角色，承认政府管理的“有限性”，着重发挥政府的服务和协调职能。在对互联网的监管方式问题上，这一管理原则也得到了较为充分的贯彻，当前各国的监管的一个重要特点就是以行业监管为主，政府强制为辅，实行政府与行业的协同监管。政府的职责主要集中在制定相关法规和政策导向上，具体的操作规范则由行业协会等组织来制定实施，比较而言，政府监管具有补充性。以行业为主的协同监管，具有较强的可操作性，同时还可以减少政府对行业的干预，减少管理成本。

下面通过美国、欧盟、英国和日本的例子介绍。

（1）美国

美国的网络行业组织在日益发挥重要作用，如美国电脑伦理协会制定了“十诫”、美国互联网保健基金会的网站规定了八条准则、各大论坛和聊天室有服务规则与管理条例等，美国在1998年出台《网络免税法》，对自律较好的网络商给予两年免征新税的待遇。

另外，美国政府对数字内容市场实行有限监管，FCC的权限主要集中在内容的传播方面，更多的监管空间则由行业协会和民间组织来承担。其中重要的有软件和信息产业协会、美国唱片协会、美国电影协会等。行业协会对数字内容市场的发展保护和监管并重。一方面，行业协会代表行业的利益，向政府争取尽可能多的权益，同其他行业及国外市场达成贸易协议，采取措施保证本行业的权益不受侵害。软件和信息产业协会以及美国唱片协会美国电影协会近年来都不遗余力地向盗版行为做斗争，要求政府通过法律禁止盗版行为，对侵权者发起诉讼。另一方面，行业协会作为政府和行业的沟通平台，也不断推动行业实施自律，以确保行业的行为符合国家法律规定和道德要求，对于“违规”者，行业协会代表整个行业向其施加压力，迫使其改正其行为，甚至采取严厉措施使其失去发展机会。再者，行业协会也为行业内厂商提供了交流与合作的机会。

（2）欧盟

欧盟于2004年建立“安全互联网论坛”，广泛吸引了包括企业代表、法律强制机构、决策者以及用户群体代表在内的各界关注和参加，为各方提供了一个经验交流和借鉴以及共谋对策的平台，对希望建立自律机构的国家给与建议和支持等。

（3）英国

英国对互联网内容进行管理时贯彻“监督而非监控”的理念，主要通过英国网络服务商于1996年9月成立的行业自律组织网络观察基金会来实行。半官方性质的网络观察基金会在英国贸工部、内政部和英国城市警察署的支持下开展日常工作，主要解决互联网上日益增多的违法犯罪活动问题，如色情、性虐待、种族歧视等，尤其致力于解决儿童色情问题。为鼓励运营商自律，英国网络观察基金会（IWF）于1996年9月与网络提供者协会、伦敦网络协会两大ISP协会共同发表一份《安全网络：分级、检举、责任》（R3）文件，以此作为运营商自律的基础。之后由五十家ISP运营商组成之协会（ISPA）联合草拟一项运营商行为守则，作为运营商自律的规范，其主要精神有：鼓励新科技使用、帮助家长与教师认识新科技、ISP有责任确保内容的合法性等。

（4）日本

总务省主管媒体的机关主动邀请ISP运营商、软件开发企业及消费者代表组成自律性组织，并引进分级管理制度，待组织成立并正常运作后，政府则退出该组织，完全由民间组织的力量，对互联网内容进行监督并实行行业自律。