以人为本的电子政务

朱鹏举   2007年8月19日   电子政务粗浅的解释可以认为政务是核心，电子是手段。电子政务的本质在于：通过电子和信息手段，扩大了政府活动的领域，使政务的活动从原先单一的实体环境延续到虚拟环境，从而增加了政府行政的空间和资源，使政府行政输出从原先直接的实体输出增加为实体和虚拟输出两个通道。因此，电子政务能够起到增强政府能力，扩大政府资源的作用。通过互联网建立政府网站，通过与信息网络技术的应用和整合信息资源，打破政府部门之间和政府与社会之间的界限，使公众可以方便快捷地通过政府网站获取政府的信息和服务。80年代中期，我就作为电子部的代表参加了陈拂晓代表国务院秘书局组织的办公自动化会议。20多年过去了，电子政务建设已在全国展开，成为国家信息化在一个时期的重点。中南海里的“海内工程”是我国政府行政首脑机关信息网络化建设的开始，从办公自动化起步，信息网络化建设不断深入，1990年，实现了全国政务信息报送的计算机网络化，实现了政务信息互通与共享，大大提高了政府政务信息工作的质量与效率，开创了政府信息化的崭新局面。我还记得胡启立任电子部部长时，大概是1994年，他要去日本访问，临行前，把我们信息中心的人叫去交待，访日归来，要看办公自动化系统。我们只好先搭建局域网，再加载部分数据，至今还有我们信息中心的人维护办公自动化系统。   说到电子政务，就不能不说金字工程。1994年18号文件启动了三金（金桥、金关、金卡）工程。2002年中办转发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》，明确继续完善已取得初步成效的办公业务资源系统，金关、金税和金融监管（含金卡）4个、工程，启动和加快宏观经济管理，金财、金盾、金审、社会保障、金农、金水、金质等国民经济信息化建设8个业务系统工程，进一步推进电子政务发展。到2004年，以金字为代表的12项工程取得了突破性的进展。   政府信息公开条例（4月24日）将于08年5月1日起实施。信息化公开的目的是：为了保障公民法人和其他组织依法获得信息，提高政府工作透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产，生活和经济、社会活动的服务作用。企业、个人和政府都将从政府信息公开条例中受益。2002年8月《中国电子政务应用试点示范工程》正式启动。国务院办公厅和科技部组织实施的电子政务示范项目，其主旨是通过跨部门、跨地区的应用示范，重点推进四种类型的典型应用，为全国电子政务的应用起到示范的作用：一是增强宏观管理指挥的能力。在中央政府的核心层（国务院办公厅）示范重点是为国务院领导宏观决策、应急指挥、政务信息和政务管理等四方面的应用提供科学高效的服务，并以证物资源数据库整合应用为主要建设内容。二是增强国家行政部门之间的协同能力。通过中央政府职能管理部门的若干部委，如国家经济贸易委员会、外经贸部、国家工商总局、国家税务总局、劳动和社会保障部等部门的示范，主要是在政府部门间互联互通的基础上，实现协同办公、联合审批、信息共享。三是推动各级政府之间的信息交换，形成统一的网络政务环境。通过北京市、浙江省、青岛市、四川省绵阳市、广东南海市的示范，行政管理的信息交换和信息共享。解决相应的统一管理规范和技术标准问题，扩展中央政府与各级地方政府以及不同政府间的政务工作的具体应用。四是促进政府为公众服务的发展。通过机制创新，简化业务流程，以地方政府，特别是市县一级政府的示范，推进政府服务社会、管理社会的一系列的面向公众服务，包括政务公开、行政审批、便民服务，政府为民众沟通的“一站式”的服务应用。电子政务试点工程已顺利完成，2006年已进入“十一五”，电子政务是发展的重点之一。从1986年各部委的办公自动化系统开始的电子政务已走过20个年头，这其中有许多值得关注的经验和教训：从管理导向到服务导向。   政府治理国家，工商、税务都是极重要的管理部门，生产部门当然也重要，游戏有规则，生活有规则，公检法是社会的执法部门，政策是政府部门制定的，政策执行情况还要监督，因而有人认为电子政务主要是管理，政府进行监管是理所当然的。但是也有不少意见，认为构建和谐社会，执政为民，政府的信息要透明，执法要公平，法律面前人人平等。特别是毛主席的为人民服务的教导，三个代表的思想更是不敢忘怀，所以电子政务要以人为本。电子政务担负着重要的历史使命：首先在新的社会环境和条件下，处于一种很高的战略地位；是政府内部改革创新的动力和过程；电子政务是提高政务活动外部受益的重要方式。因而，电子政务应以服务为核心。和谐社会应该是一个基于法律框架和道德约束，以人为中心，人与自然，人与社会协调统一的社会。政府有权制定法规和公共政策，可以做出制度安排，而这些法规、政策、制度安排是否得当，都会影响到公共治理的和谐。而一个国家在一定时期公共治理的和谐与否，又会直接影响一个国家一定时期人与自然、人与社会的和谐。   电子政务建设已有十二金字工程在建设和完善之中，又有金土工程立项被批准，960万平方公里的土地是不会增长的，土地沙漠化还在吞噬着土地，可耕种面积在减少，不管是不行了。真是各地官员要好好把土地管起来。但是金土工程之外，法院、检察院系统是否也要立为金字工程呢？我以为不列为金字工程并不等于不重要，今天和金字工程立项之初已有很大变化，信息化大环境已经改变很多，信息化观点已经深入到各行各业，大家都知道建设信息化，发展信息化，工程是否以金字为招牌来冠名并不重要了。这么多年的信息化建设已经积累了相当丰富的经验：电子政务建设是一个长期投入，不断调整而且非常复杂的实施过程，《计算机世界》关于电子政务建设给出如下七条建议：政策变动对项目实施的影响；对项目实施进行风险管理；大项目的应对策略；取得高层领导支持和重视；有效管理供应商；邀请终端用户参与；建立政府信息共享平台等。上述建议是结合国内外电子政务发展历程，提醒建设单位在实施过程中，对所提到的问题应予高度重视。尽管说冠名金字工程并不重要，但部委还是倾向于将自己管辖的工程称之为金字，如金贸、金智、金旅、金卫、金信工程等等，这些在其他报刊上并不多见。   金字工程，多为从中央到地方，国家立项，向地方拨款，发展顺利，好比一棵大树，树干粗大，枝叶繁茂，但分支就不那么粗壮了，覆盖面更大，但不平衡，到了省地县市的建设就需要有地方配套资金。由于各地经济发展的不平衡，系统实施起来旧友许多不同。社会上有种说法：所谓“纵强横弱”，地方政府主导的横向建设的趋势越来越强，而原省部委直属的纵向建设风头在减弱，这也表明，电子政务建设，信息化发展已经深入人心，得到从中央到地方，从上到下的一致支持。地方政府有的提出：从实际出发，解决“条强块弱”的问题，要以科学发展观为统领，对电子政务平台建设进行统一规划，从而实现电子政务有“条强块弱”到纵横并行。   电子政务建设多年来多重在外部表象，经过了开通政府网站，发布简单信息的初步阶段；后经网站互联，提供动态信息和专业信息，发布有关法律法规，提供检索功能和相关电子邮件地址，还可提供某些链接，这就到了提高阶段；再进一步到了交互阶段；用户可下载表格和申报材料，通过电子邮件等和官员进行沟通和交流，能检索专业数据库，网站内容和信息定期更新；在线处理阶段，用户事务能在线处理，数字签名被广泛使用，信息安全得到保证，目前我国电子政务建设正处在这一阶段；进一步发展到在线服务实现完全整合，政府日常事务被转移到互联网空间。对电子政务的评估也有许多讨论，应以结果为主，结合过程绩效；以外部绩效为主，结合内部绩效；以服务绩效为主，结合监督绩效；以业务绩效为主，结合电子绩效。要创造卓越绩效就要创造绩效文化，关键在于领导者的行为能力，如发现和培养人才，创造和鼓励这些卓越绩效思维，才能使电子政务建设走向更高级阶段。   开源软件的发展也为电子政务建设提供了难得的发展机遇。自从1991年Linus Torvalds开发了Linux之后，开源事业蒸蒸日上，开源软件占有越来越重要的地位，开源软件已渗透到软件的各个领域：解决方案和服务、互联网应用软件、一般应用软件、中间件、数据库管理软件、操作系统、虚拟化技术、基本输入输出系统、CPU等。开源软件在我国的发展是以给电子政务建设的强有力的支持。北京市平谷区电子政务建设应用国产软件就是一个很好的例子，其电子政务办公平台建设是一大亮点，并已将其经验推广到其他地区。我以为在电子政务建设上走平谷模式，既搞好了电子政务又促进了国产软件的发展，是一件大好事。开源软件事业也将在我国得到进一步发展。   发达国家电子政务发展的趋势是：尽可能减少政府对市场的干预，放宽政府的行政管制，推行公共管理社会化和公共服务市场化，缩小政府规模，削减政府开支，调整、简化政务的业务流程，提高政府运作的透明度，加强对政府绩效，尤其是政府公共服务绩效的评估等。在电子政务发展的实践中，都以政府改革为契机，把电子化服务为重心，突出公共服务方面的评价指标。   我国作为社会主义国家，在构建和谐社会，电子政务建设中，坚持中央监管、地方服务，以核心业务为主线，重在推进部门综合应用，以整体性和实用性思维来构造整体电子政务的总体架构。   在电子政务建设中，曾有监管论和服务论的争论，但这两种看法也并不矛盾，只是侧重面不同。如今在构建和谐社会的过程中，执政为民，信息公开透明，执法公正，更应以人为本，所以电子政务应以人为本，这就是今天的主题。

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