陈拂晓：以IT治理取代经验型管理 构建高效管理体制

如果从上世纪八十年代中期成立国家信息中心算起，我国政府开展信息化建设已经整整二十年了。记得在 1986 年，国务院召开了部署国民经济十二大信息系统的工作会议，各部委纷纷成立了信息中心；党中央和国务院的办公自动化重大应用项目 “ 海内工程 ” 正式启动；发达地区如上海市政府、天津市政府以创新精神自主开展了办公自动化建设；这应当是我国政府信息化建设具有标志性的一年。其后， “ 三金工程 ” 的上马，政府信息化建设的规模不断扩大和深化。可以说我国政府在信息化建设的起步上，作为发展中国家并不落后。但是，二十年过去了，在我国经济取得举世瞩目的巨大成就时，审视政府信息化进展，我国在联合国经济和社会事务部关于电子政务发展准备度的调查中，排名第 57 位，与我国的地位很不相称。再审视 2002 年党中央下发的关于电子政务建设的文件执行情况，令人遗憾的是，国家电子政务部署的多项任务未能如期完成。是什么原因造成我国电子政务进展迟缓，绩效不够理想，应当深入研究和探讨。可以说，这个问题解决得不好，我国 “ 十一五 ” 期间的电子政务建设还将受到影响，仍然会面临巨大的风险。

　　在 2003 年召开的一次国际 OA 高层研讨会期间，针对列入大会主题的 IT 治理，我国两院资深院士张效祥先生曾经语重心长地说： “IT 治理是十分重要的，我国政府信息化建设已经搞了十多年了，付出了高昂的学费，应该通过 IT 治理防范风险，提高建设绩效。 ”

　　张院士的远见卓识为我国信息化健康发展，特别是电子政务持续发展、跨越式发展指明了方向。

　　 IT 治理是针对信息化建设、管理的科学理论与方法。用一句话表示， IT 治理要求对信息化建设、管理做出组织化、制度化的安排。早在上世纪八十年代，基于计算机应用中出现的投入巨大但效果不理想的情况，英国首次提出，通过对最佳应用实践的分析研究，总结归纳出具有普遍指导意义的 IT 管理理论、方法体系。 ITIL （信息技术基础架构库）由此产生并在实践中不断发展，日臻完善。当前国际上 IT 治理已经发展成为以 IT 服务管理（ ITSM ）为代表的科学体系，并已形成国际标准 ISO20000 ，得到普遍采用。其对信息系统实施的 10 个服务管理流程和建立的统一用户服务职能，极大提高了信息系统的战略地位，提高了绩效，降低了风险。特别是美国国会颁布萨班斯法案后，要求上市公司的高管人员对信息系统必须实施更加严格的管理，更是进一步推动了 IT 治理的深入发展。

　　我国对信息化建设与管理问题也是高度重视的。早在上世纪八十年代末、九十年代初，政府领导同志就曾对此做出重要批示，要求在政府办公自动化中不要搞 “ 洋、新、全 ” ，不要搞 “ 不切实际的花架子 ” ， “ 要注意采用国产设备 ” 。办公自动化所具有的 “ 高效率，高技术，高投入，高风险 ” 的特点引起广泛重视，管理力度不断得到加强。近年来，随着国民经济要害部门 IT 依存度的快速提高， IT 治理在国内受到越来越广泛的重视。有关研究机构和组织纷纷成立，培训和应用咨询正在成为我国信息化建设的重要组成部分，如财政部就连续几年组织了 IT 治理方面的专业培训。我国信息化必须加强制度化建设的问题已经纳入重要议事日程。以电子政务为例，其标志是将管理体制纳入 “ 国家电子政务总体框架 ” ，制定 “ 电子政务法 ” 的前期工作已经开始。

　　进一步推进 IT 治理是解决我国电子政务存在问题的重要措施。

　以 IT 治理取代经验型管理

　　长期以来我国政府信息化建设的管理方式一直停留在经验型管理阶段。这种管理方式的特点是，管理效能的高低基本上依赖管理者个人的理念和能力。其最大的弊端是信息化建设难有传承性，常常处于低水平重复建设状态，难于完善提高和持续发展。主要表现是：

　　在对信息化绩效起到至关重要、乃至决定性作用的高层管理上，至今仍然普遍采用行政副职分管制。一是信息化只是这位分管领导众多分管工作中的一项；二是信息化的具体工作方向、目的、方法基本上凭借分管领导个人的理念和主张；三是对分管领导基本上没有 IT 业务与管理经验方面的要求；四是缺乏更高层面上对分管领导的协调指导；加之人事调动方面的原因，如某政府部门曾经出现过在一年内，更换过四位分管领导的情况。这五方面的管理问题，很难建立和管理统一的、规范有序的、不断完善和发展的信息系统。常见的情况是，更换分管领导之后，往往在建设和管理思路、方向、方法上发生很大变化，极易以原有系统的技术 “ 落后了 ” 、 “ 不够先进 ” 等借口下进行所谓的系统 “ 升级 ” 、 “ 改造 ” ，甚至是推倒从来。这种现象甚至在国家要害部门的大型业务系统中也时有发生，如金融行业中的要害系统。正是这种已经落后的管理方式造成我国众多信息系统出现低水平重复建设的情况。其实，信息技术与设备必然随时间变化而越来越先进，但它不是，也不可能是信息系统成功的标志。信息系统成功的真正标志是应用的深度、广度、依存度与信息资源的完整、准确与规模；是管理创新推动和实现的高效率和低成本的绩效。仅仅这一重要理念的确立就需要实施 IT 治理。我国电子政务迫切需要改变经验型的管理方式，代之以制度化、组织化、标准化的管理，这是 “ 十一五 ” 期间各地区、各部门扼制低水平重复，搞好自身建设，取得良好绩效和持续发展的重要一环。

　以 IT 治理构建高效管理体制

　　虽然我国信息化的管理体制不断得到加强，但与形势发展的要求还不相适应。以电子政务为例，管理体制明显存在不够完善、不够健全的问题， “ 上无司令部，下无法律责任人 ” 的情况成为不争的事实。

　　在宏观层面，我国电子政务的目标已经锁定在提高党的执政能力和政府的行政能力上，要实现跨党委、人大、政府、政协、法院、检察院的信息资源共享和跨部门联合应用，为全社会服务。但在管理体制上，我们却缺乏跨大系统、跨部门的强有力的领导力和执行力，缺乏有效的协调、指导机制。虽然国家做出了及时正确的决策，但恰如 2002 年 17 号文件规定的一些任务，由于管理职责不清，组织保障不到位而难于完成。

　　在微观层面，我国电子政务建设和管理的执行部门至今没有建立起责任制，无人对失败的信息系统承担法律责任。一方面电子政务建设的投资规模越来越大，应用系统越来越复杂，建设与管理面临的挑战越来越严峻；另一方面政府 IT 部门日趋边缘化，建设管理多头化，专家论证形式化，无人承担法律责任的恶果更加明显。例如，不计行政成本的 “ 豪华电子政务 ” 有愈演愈烈之势，甚至有成为变相 “ 福利 ” 的危险；跨部门信息资源整合共享与应用系统建设举步维艰等等。

　　上无坚强有力的协调指导机构对全国电子政务实施统一领导，下无法律责任人对电子政务项目承担和履行建设管理职责，这种状况如不改变，我国 “ 十一五 ” 期间的电子政务就不可能有理想的绩效和实质性的进展。是改变电子政务管理体制不够健全、不到位的时候了。 IT 治理的关键是科学地解决信息化建设管理中的领导力和执行力问题，是机构、组织、制度和标准问题。我们急需建立高效的、自上而下的管理体制，它能够体现科学思想和实事求是的实践精神，保证国家电子政务战略决策得到不折不扣的贯彻落实，能够制定符合中国国情的总体规划和顶层设计指导全国建设，能够创建制度化、组织化的多部门协调和管理机制，推动跨部门应用系统的建设和管理，推动体制创新和管理创新，提高行政效率和降低行政成本。可以说 IT 治理是 “ 十一五 ” 期间搞好惠及全民的跨部门电子政务应用服务，实现跨越式发展的重要一环。

以 IT 治理构建和谐发展环境

　　实现电子政务并非政府信息化的唯一目的。推动 IT 产业发展，特别是推动和扶植中国软件产业创新、做大、做强既是电子政务健康发展的迫切需要，又是电子政务成功实施的必要标志。发达国家的经验证明，成功的电子政务一定会形成政府和 IT 企业双赢的局面。我国的科技政策和产业政策都要求政府支持高科技企业、特别是 IT 企业的发展。党中央提出构建和谐社会，建设创新型国家的伟大号召。但是审视我国电子政务的建设环境，不能不看到新出现的一些令人担忧的管理问题。其突出表现是，在保护政府投资的名义下，不顾中小 IT 企业的发展要求，不惜伤害 IT 企业的合法权益。例如，在加强监管的名义下，不少政府主管部门，不顾国家刚刚颁布的行政许可法，纷纷出台新的行政资质审批，抬高入市门槛，加收高额行政审批费，使大批中小 IT 企业无法获得相应资质，不得不退出市场，经营和发展陷入困境。据报导，我国去年的软件产业出现衰退，今年上半年，中关村的中小型软件企业竟有三分之二发不出工资。又如，政府与 IT 企业间的大多数电子政务合同，不符合合同法不说，竟然苛刻到不近情理的程度： IT 企业竟然要用三年的时间才能收回全部合同款。 IT 企业竟然被要求大量垫付建设资金。更加令人不安的是，这些违背商业规则、违背信息化客观规律的作法，非但在长时间内得不到解决，反而有愈演愈烈的趋势。毫无疑问，这种牺牲 IT 企业利益的作法绝不可能带给政府真正的效益。电子政务是政府业务与信息技术完美结合的产物，是政府机构与 IT 企业同心协力，战略合作的结晶。任何损害 IT 企业的作法都将最终损害电子政务本身。

　　重要的是，出现这种不和谐现象的根源仍然是缺乏 IT 治理。以美国为例，政府实行完备的 CIO 制度。政府 CIO 不但对电子政务的建设管理承担法律责任，还对信息产业的发展负有协调指导职责。我国电子政务健康发展迫切需要和谐的社会环境。推行 IT 治理，形成有利于 IT 企业创业、发展的和谐环境，在严格依法监管的同时，更加注重对 IT 企业的鼓励、帮助、指导和服务，培养和造就宏大的电子政务建设大军是政府义不容辞的职责，是 “ 十一五 ” 期间政府和 IT 企业实现双赢的重要一环。

　　 作者简介

　　陈拂晓：原国务院办公厅正局级政务专员， 2000 年以来曾任科技部国家八六三计划信息安全技术发展战略研究专家组成员，国信办电子政务信息安全体系研究专家组副组长。现任中国信息化推进联盟专家顾问委员会副、 IT 治理专业委员会主任，中国电子协会电子政务专家委员会主任，科技部遥感战略发展研究专家组专家，科技部小卫星项目专家组专家，科技部 “ 十五 ” 国家重大科技专项 “ 电子政务试点示范工程 ” 第一课题课题组长等职。