摘要：人类的生存和发展离不开食品,同时食品也影响着国家稳定和社会发展。食品安全是公共安全的重要方面之一,影响食品安全的最重要因素是政府对食品安全的监管，而食品安全的监管充分体现了国家在这一领域的制度建设和法制建设水平。
食品安全问题是重要的民生问题，关乎国民的健康状况和国家的整体实力，也影响着食品行业在国际上的竞争力。要保障人民群众的身体健康，让人民过上安居乐业的生活，实现中华民族的伟大复兴，首先要保障和提高人民生活水平。而实现这一目标的方法就是从保障食品安全开始。本文从云南省食品安全现状，原因分析和应采取对策三个方面来对云南省食品安全进行全面的分析。
关键词：食品 云南 法治 机制
一、云南省食品安全现状
（一）云南地理位置特殊。
云南省位于我国西南边陲，地形地貌复杂，气候多样，是多民族的边疆省份，也是全国民族种类最多的省份。云南省享有“植物王国”、“花卉之乡”等美誉。云南动植物资源品种丰富，潜力巨大，为全国之首。云南省民族众多，形成了独特的医药体系，特别是以三七、白药、灯盏花、等系列特色天然药物最为出名。
医药产业的飞速发展给监管带来很多问题和挑战。自古以来，云南就是中国通向国外的门户，通道多、无天然屏障，国际食品走私日益猖獗，大量的冷冻鸡、猪肉、牛肉和活牛生猪通过云南走私到全国。同时，由于有了丰富的生物资源，特色美食有了更广泛的食材来源，这些都会影响我省的食品安全监管工作。
（二）食品生产、加工环节还有待于规范。
食品生产流通环节比较突出的问题是很多小食品生产加工企业卫生条件差,设施落后,未严格执行食品安全标准等,特别是小作坊生产加工环境脏乱差,不按流程操作,滥用食品添加剂和化学物品等。一些食品生产加工企业受利润驱动，违反食品名称、标识和地址的规定，不加区别地使用认证标志，假冒伪劣等。食品安全隐患存在于流通领域、食品检验、凭证和发票、进货和销售过程中，尤其以农贸市场，批发市场的食品市场尤为突出。农村集贸市场,城乡结合部的流动摊贩食品安全状况堪忧。散装食品标签、标识不明确,卫生状况需要改善。
食品卫生安全问题较为突出的街头露天摊贩、早点饮食摊点卫生条件差、管理不规范、无证经营现象严重。许多餐饮业达不到食品安全量化分级管理的要求,在餐具消毒、生熟分开、原料存放、食品安全许可证办理、从业人员健康证办理、食品一次性包装用具等方面不同程度的存在不符合卫生要求的现象,成为导致食源性疾病的重要因素。
（三）食品安全监管模式有待完善。
从上个世纪末以来，我国食品安全监管部门经历了多次改革和重组，一直没有找到一种最合适的监管模式。大概经历了三次改革：刚开始由卫生部门负责食品安全工作。但是仅由卫生部门负责食品监督工作，食品安全监管范围和能力不足，且一旦出现食品安全问题，只由单一部门难以提供技术支持和人力支持。
第二次改革后食品安全由多部门共管。由农业、卫生、国家工商行政管理局、国家质量监督局和食品药品监督管理局等分段管理。第三个阶段是整合现有资源，机构合并和改革。从监管主体、监管法律到监管技术都有了较大的改进。但我国食品安全监管的概念、监管法律制度、监管制度和技术支持等方面还存在许多不足之处，云南省的情况和全国的情况大致相似。
（四）执法人员的素质参差不齐，专业技术性不强。
食品安全执法需要执法人员掌握专业的技术和理论。如果执法机关人员设备和理论先进,执法机关就能及时、准确地发现食品问题,向群众公开信息,从而引导消费者和舆论导向。否则,执法人员只能靠望闻问摸等感官觉来判断食品问题,这与高速发展的食品行业和公众对食品安全的期望是不适应的。很多执法人员都不是相关专业毕业,缺乏相应的法律知识和执法技巧。在执法工作中,执法人员由于受到利益的驱使,执法随意,收受制造和销售假冒伪劣产品和不合格产品企业的钱财,玩忽职守等违规违法现象时有发生,这会损害国家和政府的公信力,也会导致执法人员工作失职。由于机构改革的原因，食品监管各项工作还在理顺、适应过程中，各乡镇市场监管所还存在分工交叉，职责不清等问题，导致食品安全工作不能按上级要求准时完成。而监管所监管工作量大、监管所执法人员食品安全监管业务不熟，人员不足。
（五）食品从业人员素质有待提高。
食品行业，特别是餐饮行业，从业门槛比较低，因此吸引了大批从业人员。大部分食品生产经营者从业人员文化素质较低，法律意识淡薄，安全意识较差，道德诚信欠缺。有很多地方都是按照简单的家庭模式来配置，无证经营的现象时有发生，从业人员流动性大，导致监管困难。执法人员在处理食品违法案件时，法定处罚金额高，地区经济落后，给监管执法带来阻力。
（六）特色食品管制存在盲点，边境地区食品监管能力不足。
云南省多样的地形，土壤种类以及气候条件，培育出了丰富的野生菌资源，种类繁多的野生菌也导致其安全性难以控制。今年以来，我省多地不断发生食用野生菌中毒事件，给人们的生命安全带来严重危害。
这说明我省对野生菌的监管存在真空，没有相应的鉴别实验仪器，很多居民都只能用最原始的感官认知来鉴别食物。此外，在部分民间地区还有将大草乌作为补品食用的习惯，在一些少数民族地区还有生吃猪肉猪皮猪血的习俗等。这些特色食品和食用方法使食品安全监管形势变得更加复杂。另一方面，云南省与多个国家接壤，有多个国家级、省级口岸和陆路通道，食品通过边境贸易的非正式渠道进入云南省境内，部分食品没有经过检测并通过海关审查，出现安全问题后则无法追溯源头。这种安全隐患给云南省食品安全监管带来了挑战，边境食品监管能力有待改善和提升。
二、原因分析
我国的食品安全法律法规还未引入“食品链”的概念,尚未覆盖从农田到餐桌的全过程,保障食品安全的各项制度也尚未在法律层面上明确体现出来,如市场准入制度、食品标签制度、信息发布制度、食品召回制度等在我国法律中还没有明确的规定。
（一）现行法律法规目标错位。
我国食品安全法律法规主要是以实现部门管理目标为目的,以部门管理中存在的问题为规范对象,以惩治违法行为为主要立法内容。虽然惩治违法行为也大体与食品安全相关,但食品安全没有被确定为整体性目标。因此，目前的食品安全法律法规体系不是建立在食品安全的目的上的，而是随着社会经济的发展而建立的。
作为保障食品安全的法律原则和制度,整体性原则、预防性原则等都没有在现有的食品安全法律体系中实现。而且,很多应当以食品安全来统领的法律制度,并没有把食品安全作为立法目的。我国关于食品的法律很少，缺乏统一的、基本的、全面的食品安全法，以保护公平竞争、惩治欺诈和污染。在这样的情况,对食品造假的追究屡屡向经济发展目标妥协是可以预见的。
（二）政府执法存在“盲区”、“误区”。
机构改革上下不统一，县区改了，省市没有改，导致多部门管理，降低工作效率。因为管理部门众多，每个部门只负责不同环节，所以相互推诿和管理空缺现象突出。同时,基层力量薄弱且工作随意性大，缺乏专业人员，很难形成一个完善的食品监管网络。有的执法部门注重经济效益、轻社会效益,重收费、轻管理的现象依然存在，为了惩罚而惩罚，还有跨行业执法导致执法链中断。
（三）食品安全委员会没有履行职责的程序性规定。
虽然食品安全委员会和食安办将发挥统一组织、综合协调和督查考评作用，可以在一定程度上填补空白，减少交叉作用，但毕竟只能审议和协调，缺乏执行力，无法处理实际问题。主要的原因是没有明确的程序规定食安委的任务和权限,缺少了对这一组织的限制和约束。
（四）食品安全社会监督机制不健全。
社会监督是在政府监管之外对食品安全的监督，其实质是利用社会力量，充分监督食品安全形势，防止食品安全事故的发生。社会监督内容广泛，包含了媒体监督、消费者监督、社会团体监督和食品行业协会自律等。这些监督机制存在一些问题，主要是消费者没有强烈的意识行使自己的权利,遇到纠纷或发现经营者有不法行为时,不知道如何处理或无法通过合理有效的方式进行投诉举报。其次,有时媒体发布的一些信息比较滞后,受干预过多，报道片面，难以发挥日常消费的警示作用。此外，消费者协会自身的内部运行机制不完善，消费者协会缺乏自主性 。
（五）经费投入缺口明显，检验检测能力尚需提高。
目前，云南省食品安全监管中的一个重大问题是资金缺乏。在有限政府财政资源的影响下，政府对食品安全的投资相对较少。
特别是自云南省对食品安全实行分级管理来，原资金由省级财政统一划拨，统一调变各地财政支出，部分基层困难地区到位率很低，差距明显，直接导致监督抽检频率下降、批次减少，很大程度上制约了食品的监督抽检工作，使监督工作难以开展。基层是食品安全监督管理的薄弱环节，随着新技术、新材料在食品生产中的广泛应用，安全隐患大大增加，甚至存在非法手段的改造，一些高科技手段被用于假冒食品。
食品安全监管部门检验一个批次的食品，就需要费用一千多元。在目前专项资金紧缺的情况下，我省还无法引进专业技术人员和先进技术，也无法及时淘汰一批落后，不适应新监管形势的检测设备，缺少国家级大型食品检验机构，省级和县级检测机构。近日，第一家清真食品检验检测技术中心才成立。清真食品检验检测长期处于监管盲区，这会致使有关部门在行使监管职能时出现执法无依据的现象，不敢越位开展工作。
（六）法治观念尚未深入人心。
从前用《食品卫生法》，人们都觉得只要吃不死人都没有关系。在这一阶段，大量无证照的小餐饮店，小商店出现。后来，国家制定了《食品安全法》，食品安全行业得到很大的改观，无论是从卫生，还是从条件上，比起先进的地区，在监督管理方面还有一定的差距。云南省属于文化落后的地区，消费者法律意识淡薄。由于经济落后，消费者的食品安全意识淡薄,以价格优先，自我权益保护意识较差，忽视食品安全问题，缺乏依法维权意识。
三、应采取对策
（一）建立健全责权明晰的安全责任体系。
构建省、市、县、乡、村（居）食品安全监管体系。实现“网格化”、“全覆盖”的食品安全监管格局。建立食品安全责任制，将食品安全列为各级政府部门被考核的对象，完善问责机制。
建立和完善食品安全事故急救管理制度和应急预案，提高急救指挥、协调、响应能力和速度；完善食品安全应急制度，各级政府成立食品应急工作领导机构，统一协调安排应急处置工作。根据《食品安全法》和国家、云南省的应急预案，结合本地实际，制定完善食品安全事故应急预案。组织开展食品安全应急处置业务培训与应急演练。要加强应急处置业务培训，同时注重理论联系实际，有计划、有针对性地组织应急演练，提高食品安全突发事件应急队伍的处置能力，提高食品安全突发事件应对能力。结合实际，对本行政区域的食品安全风险进行分析，有针对性地提高食品安全应急处置能力。
各相关单位按照各自权限和职能开展工作。确定各有关部门工作职责，督促下级政府和相关部门抓好工作落实，完善部门间、区域间信息通报、信息共享、联合执法、行刑衔接、事故处置等协调联动机制，推动形成维护食品安全的强大合力。
（二）确立统一的监管模式。
《云南省食品安全企业标准备案实施细则》等地方性文件，保障了人民群众身体健康和财产安全。同时，云南省还在全国率先制定了《云南省食品安全监管问责办法》和《云南省食品安全事故应急预案》，有效预防和消除了食品质量安全隐患，及时发现和处理食品安全事故。这些地方性法规的出台，为我省食品安全执法检查和监督提供了政策保障和支持，有效提高了依法决策、依法行政、依法监管水平。制度和运行机制需要得到日益完善。为促进食品安全监管工作的有效实施，将任务层层分解到相关部门、村委会，上下联动，多方位，多角度，全社会共同参与的工作格局基本形成。鼓励创新考核机制，加大考核力度，强化考核结果应用，实施督查考核，督促地方政府、各食品安全监管部门认真履行职责，有效落实工作任务。
随着食品监管体制改革文件相继出台，云南省食品安全监管由多部门管理变成少数部门管理，但并没有充分实现全方位、全过程、全产业的统一监管。云南省对于改革的统筹模式还只是处于积累经验教训阶段。一些县区机构、职能、队伍、装备等还没有按时划转到位，成立的市场监督管理局执法主体还未完善，配套政策设施还需要进一步落实，各项工作有待交接，尤其是当一些新食品出现时，使执法范围和领域变得不清晰，导致食品安全监管处于真空状态的现象时有发生。可以吸取国内外成功的监管模式和立法经验,确立以一个食品安全监管部门为主,其他相关部门相辅的监管体系。
（三）建立完善风险性分析体系。
风险分析，包括风险评估、风险管理和风险沟通，是三个相互关联的组成部分，也是制定食品安全标准和解决国际食品贸易争端的基础。随着决策机制的不断完善，风险分析将会成为制定食品安全政策,解决食品安全问题的有效模式。
实施食品安全突发事件应急体系议退出制度。食品召回制度又分为自愿召回和强制召回两种。自愿召回是指企业发现产品存在缺陷而主动收回已售出的食品，强制召回是指行政管理部门责令不合格食品的生产者或经营者限期收回该食品。完善食品召回制度，将危害控制在最小范围内。
（四）依法加强权力监督。
权力监督的缺失必然导致滥用和腐败。食品安全监管行政执法权分散于多个部门和机构,对于权力行使的监督显得尤为必要。我国目前的权力监督制度是党的监督、权力监督、行政监督、民主监督和公众监督的权力监督制度，权力监督起着重要的作用，但与建设社会主义法治的目标要求相比,权力监督需要得到进一步强化。尤其是作为国家权力机关的各级人大,具有权成性和强制性,应充分发挥其作用,依法加强对食品安全行政违法行为的监督,规范食品安全监管行为,确保食品安全监管的成效。
（五）建立健全标准体系是一个动态的体系，需要不断根据市场需求，对国内外技术发展趋势、规范化法规等进行及时的修订和完善。
目前，云南省制定和执行的食品质量标准是以国家标准和行业标准为根据的，有二千多项食品国家标准和行业标准。但在一般情况下，这些食品安全标准存在一些过时的标准，与国际接轨程度不高。因此，云南省应促使食品安全标准系统化，使食品标准系统组成结构合理，逐渐向高标准靠拢。
首先，进一步完善国家标准和行业标准。对于不符合我省食品质量安全法律法规要求，不适应食品流通的国家标准和行业标准，应进一步进行修改和完善，尽快制定我省特殊产品，如农残等有害物质的残留限量标准和对应的检测方法，逐步形成一套完整的质量和安全标准体系，覆盖食品生产和交货的全过程。
其次，编制标准体系表。组织食品质量有关部门，编制先进、科学、合理的标准体系表和对应的明细表，作为标准化决策和管理的根据。
再次，依据云南省的省情，以地方特色食品为重点，组织地方标准的制定和修改工作，重点制定一批食品安全地方标准。特别是加强我省影响广泛、尚无统一标准的特色食品、野生菌等产品的质量标准研制工作，促进食品安全标准体系的全面提高。
（六）提高执法水平。
法律法规的执行情况掌握在执法人员手中。食品安全关系到人们的健康和生命安全，因此，云南省应充分发挥职能，明确责任，加强协调，加强食品安全执法体系的规范化和全面化，避免部门间推诿、相互扯皮现象的发生，杜绝随意执法、违法不究现象的出现。首先，全面开展食品安全专项检查行动。应着眼于人民群众反应强烈和严重扰乱市场的重点产品，开展专项检查。
抓住农产品种植、养殖、食品加工、食品生产和消费管理的四个关键环节，在周边校园、娱乐场所、边境口岸、城市社区、城乡一体化特别是农村地区等重点领域，各类批发市场、超市、市场等重点市场，加强巡查，加强日常监管。其次，强化食品安全协调统一管理。根据我省食品安全监管和执法部门的各个方面，各级政府要落实领导的行政区域的食品安全监管，组织协调职责，根据法律规定，进一步加强食品安全执法管理，提高食品安全综合监管效果，实现全省系统化、一体化的新局面。
当前，云南省食品安全监管队伍建设还较为薄弱，食品安全监管部门吸引不了很多优秀高素质的人才加入。为全面实现食品安全监管目标，食品安全监管部门要采取有效合理措施，促进食品安全监管队伍的质量和执法能力建设。打造一支作风硬、高质量的食品安全监管队伍，切实提高食品安全监督的软实力，为人民群众的食品安全履行好职责。首先，为食品安全监管人才提供良好的学习发展环境。通过公开招考、群众推荐等方式，完善人才选拔流动机制，提高我省食品安全监管人才队伍素质。其次，加大人才的培养力度和范围。在高等院校开设食品安全监管方面的专业，开辟食品安全监管人才的培养渠道，通过专业化、系统化的培养模式为我省培养食品安全方面的高素质、高水平的专业型人才。加强执法干部学习食品专业知识，加强基层一线执法人员的合作，共同管理队伍的培训，努力提高队伍的专业素质。再次，倡导公平合理的监管，吸引更多的专业人士从事食品安全工作，充分发挥食品安全专家系统对食品的指导作用。
（七）治理结构和伙伴关系，构建全民参与的食品安全监管大格局。
首先，要提高消费者的消费安全意识。消费者承担了食品安全风险，食品安全事故和食品安全问题出现的不良影响。因此，需要完善宣传教育的长效机制，以社区为载体，全覆盖、多方面地进行食品安全宣传，通过讲座、知识竞赛、集中咨询和张贴海报等形式多样的活动，宣传食品安全法律法规，食品安全注意事项，提高消费者的鉴别能力和维权意识。其次，扩大食品安全宣传教育工作范围。采用多种方法，扩大宣传教育的范围，提高广大群众的食品安全意识和权利意识，营造群防群治的食品安全社会氛围。再次，畅通投诉渠道，规范举报流程。加强投诉举报业务平台建设，保证接听顺畅，及时反馈和处理；各级监管部门要按照云南省食品安全奖励制度要求，完善投诉举报奖励制度，设立和落实举报奖励专项资金，简化现金获得程序，实行匿名举报制度、举报奖励制度、舆论监督奖励制度等向公众获取有效信息，切实调动公众参与食品安全监督的积极性。
随着市场环境的日益变化，市场自己的调节作用日益显现。因此，云南省需要结合市场自身发展恃点，选取食品集中交易市场、食品添加剂市场等重点领域和食品重要环节作为突破口，加强制度建设和技术支撑，确保食品各个环节有序进行，促进食品安全监管工作有效开展。
（八）加强食品生产企业诚信建设。
云南省大量的食品生产和流通企业质量参差不齐，依靠行政部门有限力量是难以控制的，所以食品生产企业应加强自身建设，提高自我约束、自我规范、自我管理的能力。
1.建立和完善食品安全诚信体系。通过签订食品安全责任书，承诺书、对违规企业实行“黑名单”制度、建立食品生产经营单位信用档案、细化食品企业诚信评价准则，对不同诚信等级的企业采取不同的管理方式，不断完善奖惩机制，促使食品企业合法诚信经营。
2.加大表彰和惩罚力度。对食品生产经营者进行诚信教育，加大惩治道德失范的力度。通过政府推荐、行业自律和社会监督，表彰一批信用度高的企业，树立食品行业诚信典型。与此同时，建立食品安全责任人约谈制度和食品抽检信息公示制度，定期发布抽检不合格的产品信息、曝光低质量和失信企业，如果情节严重的话，不能再切入行业，加强先进和典型案例的报道和传播。
（九）加大食品安全监管资源投入力度。
云南省处于西南地区，受地理环境和经济条件的限制，食品安全监管工作起点低，基础设施差，投资债务大，监管能力弱，因此，加大对食品安全监管的资源投入力度，尤其是加大对少数民族地区，经济不发达地区的资源投入，健全技术支撑体系，改善监管执法条件，是提高我省食品安全监管水平的不二之路。
合理分配财政收入，逐步加大资源投入。各级政府要从改善人民生活条件的战略意义出发，根据人口、食品产业的发展情况，积极争取中央财政的支持，建立和完善食品安全投入保险机制将食品安全工作经费列入本级政府财政预算，按时拨付，确保足额到位，特别是在经济落后的地区，省政府应确保预算补贴的监管监督。同时，强化资金的合理分配和使用，调整经费支出结构，集中资金，突出重点，严格按照规定的用途使用各项经费，提高财政资金使用效益。