国家的远见 | 尹中卿：读懂收官之年的“非常”部署
王仁贵 | 瞭望
尹中卿全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员
疫情冲击之下，全球经济的不确定性、不稳定性加大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。聚焦“六稳”“六保”任务，政府工作报告没有对GDP指标做出明确安排。在全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿看来，这体现了实事求是的态度，有利于为经济工作赢得更大主动权。
面对复杂形势，政府工作报告将“六保”工作放到了突出的位置，并在宏观政策上作出一系列“非常”部署。尹中卿说，“六保”更加明确底线和红线，守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘，才能以保促稳、稳中求进，进而为全面建成小康社会夯实基础。
他同时强调，不设经济增长指标不是不要增长，而是将经济增长融合到了诸多指标中。“完成其他的指标任务，经济增速就不会低到哪里去。”
结合“十三五”规划收官和全面建成小康社会收官的背景，尹中卿表示，各地政府在做好民生工作的同时，绝不可以放松经济发展这根弦，要在收官之年努力实现经济社会发展的目标任务。
为经济工作争取更大主动权
《瞭望》：依据对形势的判断，政府工作报告没有提出明确的经济增长目标。如何看待当前形势的严峻性？
尹中卿：新冠肺炎疫情给我国经济运行带来前所未有的冲击。一季度国内生产总值同比下降6.8%；全国城镇新增就业人数同比少增95万人，3月份全国城镇调查失业率5.9%；第二产业增加值下降9.6%，规模以上工业增加值下降8.4%；一般公共预算收入下降14.3%，税收收入下降16.4%。一些季度指标出现新低，表明疫情对经济运行的影响超过2003年的非典和2008年的国际金融危机。
有人认为这次疫情对全球经济的冲击已经出现1929年大萧条、1973年石油危机、1997年东亚金融危机、2008年国际金融危机的许多特征，影响的范围、强度甚至有可能比肩两次世界大战。多国经济已经处于停摆半停摆的“休克”状态，全球性深度经济衰退难以避免。在这样的情况下，逆全球化的贸易保护主义进一步加剧。这些使得全球经济的不确定性、不稳定性越来越大。
正是因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素，政府工作报告才没有提出全年经济增速具体目标。
《瞭望》：结合报告确定的就业等指标来看，对今年的经济增长究竟应如何理解和把握？
尹中卿：没有提出具体增速并不是不要增长。此前在征求意见建议时，内部对全年经济增速有过讨论。因为今年是“十三五”规划收官之年，是全面建成小康社会收官之年，确定今年的增长目标还需要结合收官背景来观察。
党的十八大提出全面建成小康社会的任务，最核心的综合指标就是“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。从现有数据看，城乡居民人均收入翻番目标在2019年已接近实现，目前重点在于GDP翻番目标。根据2010～2019年数据，实现GDP翻番，2020年增长速度要达到5.6%以上。如果没有疫情影响，经济增长目标一般会定在6%左右。由于今年一季度GDP同比下降6.8%，考虑到目前国内外严峻复杂环境，全年达到6%左右目标面临许多困难、风险和不确定性。中国经济韧性强，政策工具多，追求6%左右的增长目标并非没有可能。但因为经济结构性矛盾仍较突出，这样的增长代价较大，有可能留下后遗症。不设具体增长指标，是为了更好地引导各方面集中精力抓好“六稳”“六保”，更专注于扩大内需、深化改革、推进高水平开放，为经济工作赢得更大主动权。
多维视角把握经济目标
《瞭望》：这样的调整会带来什么样的影响？
尹中卿：没有具体经济增长指标，最直接的影响是2020年国民经济和社会发展计划指标的调整，涉及65个计划指标，一些指标由定量要求代之以定性的要求。
不确定具体增长指标不意味着对发展没有要求。比如，要实现城镇新增就业900万人以上的目标，即使现在经济增长对就业带动弹性较大，每增长1个百分点带动就业180万人甚至200万人，但还是需要有相应的增速才能实现。再比如今年的赤字率从去年的2.8%提升到3.6%以上，提升0.8个百分点，实际增加财政赤字1万亿元。从赤字率也能预判出经济的总规模，也就能理解预期的增长目标。也就是说，全年经济增长目标实际上是融入到了其他相关指标中，完成其他指标任务，经济增速就不会低到哪里去。
全面建成小康社会是一个系统的、综合的、完整的指标。目前来看，居民收入翻番肯定能实现。GDP翻番则需要增长达到5.6%左右。考虑到2019年第四次经济普查数据，2018年GDP规模比初步核实数高出2.1%，如果按照统计工作制度对2019年之前历史数据进行调整，有可能使2011～2019年GDP增速累计提高1个百分点左右。在这种情况下，2020年GDP增长速度只要达到4.5%左右，就有可能实现2020年比2010年翻一番的目标。另外，如果按国际通行规则，把研发投入列入GDP统计，增长目标就更容易实现。
现在最重要的是确保三大攻坚战如期完成。即要确保剩余贫困人口全部脱贫，巩固脱贫成果；打好蓝天、碧水、净土保卫战，实现污染防治攻坚战阶段性目标；加强重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险底线。
从“十三五”规划的收官来看，“十三五”规划包括了全面建成小康社会的主要内容，一共有25项指标，其中12项是预期性的，13项是约束性的。从目前执行看，有的已经提前完成，大部分正按进度推进。具体到2019年，第一产业增速、社会消费品零售总额、城镇居民人均可支配收入、一般公共预算收入等4个预期性指标有一定差距，单位国内生产总值能耗下降目标也没有完全实现。2019年全国研究与试验发展经费投入强度为2.19%，“十三五”规划提出的2.5%的目标实现不了。
今年将对“十三五”规划完成情况进行全面评估，并在此基础上提出“十四五”的主要目标，最终的评估还得有具体的数字量化。从这个角度说，尽管没有具体经济增长目标，但各地政府在做好民生工作的同时，绝不可以放松经济发展这根弦，要在收官之年努力实现“十三五”规划提出的目标任务。
把握“六稳”“六保”四大关键
《瞭望》：如何把握“六稳”和“六保”两者的关系？推进“六保”目标落实的关键是什么？
尹中卿：在加大“六稳”工作力度的同时，党中央又提出“六保”，表明2020年工作重心发生变化。
“六稳”是倾向于经济增长的部署，是对经济运行整体态势的要求，而“六保”则是底线。“六稳”和“六保”，除就业重合外，保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转都是更基本的领域，是更加明确底线和红线。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘，才能以保促稳、稳中求进，进而为全面建成小康社会夯实基础。“保”做不到，“稳”就谈不上。
守住“六保”底线，要稳妥处理好四个关系：一是统筹考虑国际与国内的关系，把应对外部风险与克服内部挑战结合起来；二是统筹考虑当前与长远的关系，把解决当前问题和化解长期矛盾结合起来；三是统筹考虑经济规律与实事求是的关系，把有效市场和有为政府结合起来；四是统筹考虑需要与可能的关系，把尽力而为与量力而行结合起来。
之所以提出这四个关系，是因为政府工作存在需要改进的地方。从调研情况看，政策执行存在碎片化、条块化的情况，政策协同有待优化和加强。去年减税降费达到2.36万亿元，但去年下半年经济发展却没有出现预期的效果，正是一些政策时机、力度把握不够妥当，削减了减税降费政策的效果。一些地方和企业反映，有的部门文件下发多、标准变化快、措施来得猛、政策退出急、执行大拨轰、督查一刀切。比如有的部门技术标准变化快，没有留出足够缓冲时间，实施汽车排放国六标准的过渡时间一再压缩；有的地方环保督察、安全生产整改对企业一刀切关停，对养猪场一律关闭；有的地方去产能、去库存、去杠杆甚至农村改厕所等也存在一刀切、大拨轰的问题，一些政策措施层层加码产生负面叠加影响。
《瞭望》：做好“六保”工作的具体要点是什么？
尹中卿：就业居于“六稳”“六保”之首，重要性不言而喻。受疫情和经济增速下降影响，目前就业形势更加严峻。与稳住就业、增加就业、扩大就业有所不同，保居民就业更加强调实施好就业优先政策，落实好社保费阶段性减免、失业保险稳岗返还、就业补贴等政策，加大产业担保贷款及贴息政策支持力度，加强援企稳岗，鼓励灵活就业，开展职业技能培训，推动劳动密集型产业特别是生活性服务业复工复产，努力解决复工未复岗、在职不在岗问题，突出支持高校毕业生、农民工、退役军人等重点人群就业工作。
保基本民生更加强调稳定基本物资供应、居民生活必需品供应，抓好食品保供稳价，为低保人员发放临时补贴，加强教育、医疗、卫生防疫、社会救助服务，及时帮扶因疫情致贫返贫人员，及时抚恤疫情防控中因公殉职人员和感染致残人员，确保群众基本生活，兜住民生底线，保障人民群众的生命安全和身体健康。
保市场主体，重在对疫情影响受损严重的企业、单位、家庭和个人给予照顾、救助，分区分级有序推进复工复产、复业复市，应急纾困，减少歇业、关闭甚至破产，维持市场主体生存，保护市场主体活力。
保粮食能源安全是重中之重。虽然我国现在有稳定的储备粮积蓄，但要充分考虑疫情持续的时间，千方百计夯实农业基础，稳定粮食生产，保障“米袋子”安全。要高度重视能源安全，加大能源储备，加速陆地能源和海上能源的勘探力度，增加电力对能源的支持，减少对传统石油和煤炭的需要。
保产业链供应链稳定，重在多措并举“固链”“强链”“补链”。要抓住国际疫情和市场供求变化的时间窗口，系统梳理重点产业存在的“一剑封喉”风险点，加快关键核心技术攻关进程，促进形成战略性新兴产业集群。要高度警惕企业外迁和产业链向外转移问题，防止产业空心化。要着力打通产业链供应链“断点”“堵点”“痛点”，促进产业链上下游企业协同复工复产达产，不断提升产业基础能力和竞争力。
保基层运转，不仅要求加强对受疫情影响较重、财力薄弱地方的转移支付力度，阶段性提高地方财政留用比例，加大财力下沉，加快库款资金调度，增加留用现金流，满足基本财力需求，同时还要千方百计为基层工作人员排忧解难，减少不必要的工作量，保障基层工作顺利运转。
每一笔钱都用在刀刃上紧要处
《瞭望》：稳企业、保就业是贯穿全年经济工作的主线，为此要求加大宏观政策实施力度。如何把握宏观政策的基调与内涵？
尹中卿：政府工作报告提出，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，就业优先政策要全面强化。基调上并没有大的改动，但具体内涵大大丰富，甚至可以说有很大的调整。
财政政策方面，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。去年赤字率是2.8%，今年提高0.8个百分点，突破了多年来一直没有超过3%的惯例。实际上，欧美发达国家在赤字率上早有突破，3%以内的赤字率已难以成为国际通行标准。除了3.76万亿元的财政赤字外，还有1万亿元的抗疫特别国债。特别国债不计入财政赤字，但其本质还是财政收入之外借钱来花，只不过有特定的目标，用途明确。地方政府专项债券比去年增加1.6万亿元，达到3.75万亿元。所有这些加起来，实际总额已经超过8.5万亿元，政策力度已经够大了。
货币政策方面，通过降准降息、再贷款等手段，流动性已比较充裕。现在甚至还有财政赤字货币化的声音，这比较危险。需要看到，经济下行压力加大时，一些风险的暴露更加彻底。当前多类主体的债务杠杆率上升，受疫情影响，居民住房还贷等压力也在加大。从金融政策实际看，在保持合理流动性充裕的同时，要把防风险、稳杠杆放在第一位，对金融刺激不能提出过高的期望和要求。在三大攻坚战中，目前任务最艰巨的也是防范化解重大风险。
就业政策方面，今年高校毕业生达874万人，还有数百万的中专毕业生，就业压力很大。疫情影响下，一些地区的登记失业率和调查失业率都有所上升，这正是政府工作报告提出促就业举措要应出尽出，拓岗位办法要能用尽用的原因。
《瞭望》：对两个“1万亿”的资金使用，政府工作报告提出直达市县基层、直接惠企利民，另外还有地方政府专项债券的资金。如何把握资金的投向，确保资金花在刀刃上？
尹中卿：国债资金怎么用好，关系到财政政策落实的成效。债券的发行、管理一定要规范，支出结构一定要优化，资金要与项目挂钩。另外，债务的性质、期限、管理部门等要明确，不能出现错配。要真正用于建设、产生效益，形成资产。像抗疫特别国债，发行期限以10年期为主，与中央国债统筹发行，这就需要有产生现金流的项目。
在减税降费力度加大的情况下，过去三年，减税降费规模分别达到1万亿元、1.3万亿元和2.36万亿元，而不少刚性支出又很难压缩，收支矛盾凸显，这对政府支出提出了很高的要求。现已明确，中央政府部门带头过紧日子，中央本级支出下降0.2%，其中非急需非刚性支出压减50%以上。各地的两会却不是按这个口径安排支出的，不能光靠中央压缩支出，各地也需要相应调整预算。要大力提质增效，各项支出务必精打细算，一定要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处。
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