部分基层“三保”困难、工资延发……疫情之下，央地财政关系经历了什么？将走向何处？
执笔：尚前名
参与采写：孙清清 齐健 刘邓 朱国亮 杨稳玺 席敏 何伟 程士华
来源：《瞭望》新闻周刊，原标题为《疫情考问央地财政关系》
“短收因素多，税收增长有限，刚性支出又不能少，收支矛盾非常突出。”谈及当地财政压力，河南省某市一位负责人在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时发出了这样的感叹。
该市素有“中原粮仓”之称，但也是典型的财政穷市。突如其来的疫情，让本就捉襟见肘的财政运行更是雪上加霜。数据显示，去年该市一般公共预算收入完成160.3亿元，但今年一季度，全市税收收入仅完成28.29亿元，同比下降13.8%。
这并非个例。今年一季度，全国31个省（自治区、直辖市）中，只有西藏自治区一般公共预算收入同比实现了正增长。财政部预计，今年地方财政将减收8000亿～9000亿元。
一边是财政收入大幅下降，一边是大量刚性支出无法缩减。
“政府债务不能违约，‘三保’（保基本民生、保工资、保运转）支出、脱贫攻坚、乡村振兴、重点项目建设……每项资金需求都不能少。”采访中，上述河南省某市财政局副局长向记者表示，再加上疫情带来的计划外支出，今年“任务重、压力大”。
为弥补基层资金缺口，中央财政采取了加大转移支付力度、加快资金拨付进度、阶段性提高地方财政资金留用比例、强化地方库款运行监测督导、加大财政支出结构调整力度等多项措施。
“从支出规模上看，积极财政政策的力度是空前的，而且考虑了下半年存在的不确定性。”财政部部长刘昆不久前表示。
为缓解基层财政压力，中央政府特意安排2万亿元新增财政资金，在不少业内人士看来，这能在一定程度上给地方解困，但更多是应急性的特事特办，并不足以解开地方财政困局。
“地方财政困难问题由来已久，疫情只是让矛盾更加突出。”中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇对本刊记者谈到，短期内，可以通过中央财政加大支持力度维持地方正常运转，但长远来看，地方财政的可持续运行要更多有赖于相关改革的加速推进。
“一方面要想方设法进一步提升地方财政的造血能力，另一方面要加速推进央地财政事权划分改革，让地方的财力和事权更加匹配。不能‘既要马儿跑得快，又要马儿不吃草’。”杨志勇说。
在不少财税专家看来，疫情让中央和地方财政关系迎来了进一步调整优化的窗口期。
不久前，国务院办公厅印发了《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，从基本公共文化服务、文化艺术创作扶持、文化遗产保护传承、文化交流、能力建设等方面划分公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任。
根据该《方案》，地方文化文物系统所属博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆（站）、全国爱国主义教育示范基地免费开放，所需经费由中央与地方财政分档按比例分担，其中：第一档中央财政分担80%；第二档中央财政分担60%；第三档中央财政分担50%；第四档中央财政分担30%；第五档中央财政分担10%。
而在此之前，我国在基本公共服务、医疗卫生、教育、交通运输、生态环境等领域也都出台了类似的财政事权和支出责任划分改革方案。
专家们表示，虽然相关领域改革的具体效果还有待进一步观察，但随着制度安排的逐步完善，在未来再应对类似“黑天鹅”事件时，中央和地方就能更加从容不迫。
部分基层“三保”面临困难
记者近日走访了中部地区一个人口大县。按原计划，今年该县财政收入将增长10%。实际今年前4个月，全县财政收入不增反降，相比去年同期下降20.8%，减收2.3亿元。
“与上年同期相比，上级转移支付也少了6.1亿元。”采访中，该县财政局负责人告诉记者，由于该县是国贫县，自身财力有限，所以基本支出，比如工资发放等，近年来主要依靠上级转移支付。
例如，去年该县财政收入28.6亿元，一般公共预算支出98.4亿元，其中人员工资21.17亿元。
该财政局负责人坦言，财政收入和上级转移支付双双减少，让该县的“三保”支出面临较大保障困难。
稍早前，记者看到了中部地区某市辖区财政局内部发出的一个《关于延迟发放5月份工资的通知》，称因受疫情影响，财政收入滑坡，故5月份工资延迟发放。“因为有300万元缺口，所以无法准时足额发放工资。”该区财政局的一位负责人告诉记者。
采访中，记者了解到，今年上半年，不少地方财政收支矛盾比较突出，尤其是部分地方财政薄弱的地区，最基本的“三保”也比较吃力；有些地方“三保”能够支撑，但经济建设、改善民生支出力不从心。
从全国一般公共支出项目上看，一季度除债务付息、卫生健康支出正增长外，教育、科技、文化、社保和就业、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输等“八大”支出均为负增长。
对一些地方而言，最困难的时刻可能还未到来。
今年政府工作报告明确新增减税降费约5000亿元，并且对于前期出台6月前到期的减税降费政策，执行期限全部延长至今年年底，小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到2021年。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。
“随着一揽子减免税费政策的逐渐落地，对本已十分脆弱的某些地方财政而言，不只是雪上加霜那么简单。”长期从事财政研究的辽宁大学地方财政研究院研究员王振宇认为，基层财政将迎来一轮新考验。
为缓解基层财政压力，今年中央安排财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债，并将这2万亿元全部直达市县基层。
有分析认为，对地方而言这无疑是一场“及时雨”。但以新增的1万亿元财政赤字为例，我国有2856个县级行政区划单位，平均到每个县级财政能够新增的可用财力仅为3.5亿元。这意味着财政赤字增加的规模只能解燃眉之急。
刚性支出渐渐增加
采访中，东部某发达地区一位镇长介绍，其所在镇有各类工业企业上千家，属于工业强镇。即便如此，近年来镇里每年各种刚性支出以及发展资金的总体缺口也在3亿元左右，而缺口主要靠土地出让补充。
发达地区如此，经济本就相对落后的中西部地区更难乐观。自1994年分税制改革以来，不少基层地方都依赖于转移支付。
统计显示，2019年财政收入/支出低于50%的省份有23个，主要集中在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。
从收入端来看，相较于一些大中城市，不少地方经济实力相对薄弱，地方财源和税基不足。上述河南某市发展改革委副主任就坦言，长期来看，该市税源短收背后深层次原因是全市经济结构存在短板，缺乏高端制造企业、缺龙头、产业低端、税收少，尤其是作为全市经济支柱的产品加工业精深加工不足、产业链条短、附加值低。
从支出端来看，各类刚性需求压力近年有所增加。
王振宇将基层的刚性支出总结为三类：
——显性刚性支出。这些支出涵盖在基层国家保障范围目录之中，包括人员经费、公用经费、民生支出和其他必要支出等。
——隐性刚性支出。这些支出通常游离于基层国标体系之外，属于基层刚性支出中的隐性甚至“灰色”部分。如地方政府隐性债务还本付息、隐性财政供养人员、隐性津补贴福利、隐性招商引资政策“兑现”等。
——临时应急刚性支出。大都属于自上而下项目的指令与基层配套、上级强问责。如救灾、防疫、环保等，阶段性、应急性、政治性特性鲜明，是不折不扣的刚性支出。
“上述这些情形并非存在于所有基层刚性支出的全过程，但任何一个偶发事项都会对本已十分脆弱的地方财政支付能力产生重要影响。”王振宇表示。
采访中，记者就了解到，中部某地级市违反“谁的财政事权谁承担支出责任”原则，项目本应由市级财政配套资金，却变成由县财政配套，以致市级政府“欠”县级政府数十亿元巨额“欠款”。在财税短收的情况下，负担骤增让县级政府很头疼。
“现在市里欠我们总共下来将近30亿元，市里的项目，答应的是‘我们干活，市里出钱’，后来连钱带活都由我们包。”该县县委书记说。
凡此种种，结果便是，尽管中央财政每年会给地方转移支付和税收返还，但一些地方的可用财力依然不足。按照2018年的数据测算，地方可支配收入与支出之比为85.2%，仍有14.8%的支出需要其他手段弥补。2019年，地方财政收入总量为194458.87亿元，而同期地方一般公共预算支出203758.87亿元，地方财政缺口9300亿元。
这就给了地方“广开财源”的冲动和借口，并由此带来诸多后遗症。
比如，
一些地方频频举债，导致地方政府债务尤其是隐性债务风险增加；
一些地方过度依赖土地出让收入，日积月累，逐渐发展成为难以根治的“土地财政”；
一些地方为了保住自己的税收大户，在淘汰落后产能政策上打马虎眼，给供给侧结构性改革造成掣肘；
一些地方为了稳住就业、吸引投资，只能以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，导致产能过度扩张，产业结构调整升级阻力重重……
如何匹配精准
为什么收入少的基层财政，却承担着大量的支出责任呢？这还得从我国中央与地方的财政关系谈起。
我国现行央地财政关系的基本框架始于1994年的分税制改革，其初衷是充分调动中央和地方两个积极性。实施当年，中央财政收入在财政总收入中的比重增长到55%，宏观调控能力大幅增强。
作为硬币的另一面，由于历史局限性，分税制也遗留了一些问题，最突出的一点便是中央与地方财权与事权的不平衡，地方用占小头的收入承担着占大头的事务。
收入上收效应在各级政府间层层传递，最终导致基层财政在国家收入中占比很小。于是便有了“中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地市财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘”的局面。在不少人看来，这是导致地方财政出现困难的主要原因。
杨志勇等专家认为，财权向中央集中，有其合理性。他谈到，分税制改革最初设定的目标就是中央和地方财政收入“六四开”，财政支出“四六开”（这个目标后来未实现）。其目的，一是要改善中央财政状况，二是要提高中央财政的调控能力。在国家财政总体状况改善的基础之上，中央财政能够用20%的财政收入来调控地方，有利于促进地方基本公共服务均等化。
因此，在某种意义上，地方财政收支存在“缺口”不是问题，而是制度设计使然。而且，对于这一“缺口”，无论是中央财政通过转移支付等手段，还是地方财政通过土地出让金、行政事业性收费、罚没收入等手段，都可以在相当程度上弥补。
换言之，虽然地方的财权有限，但实际的可支配财力不见得少。中国社会科学院大学副校长张斌曾对此做过系统分析，得出的结论是：无论是一般公共预算收入还是全口径预算收入，地方政府的占比都比较高。
问题的关键在事权。
一个被经常引用的数据是：中央政府与地方政府支出责任的对比大概是15:85。
解决问题的关键在于建立一套财力与事权相匹配的财政体制。
怎么实现？有两个方向：一个是事权或者说支出责任上移，一个是财力下放。
事权上移，就是说将一部分不适合较低层级政府承担的事权转移至较高层级政府，或者共同承担。在义务教育、医疗卫生和社会保障这几个方面，要逐步提高中央和省级政府的支出比例。从实践来看，大多数市场经济国家的义务教育、医疗卫生和社会保障支出的较大比例，都是由中央政府承担或者由中央政府与层级较高的地方政府共同承担的。
财力下放，对我国来说就是要建立规范的财政转移支付制度，将一部分中央政府集中的财力转移给地方政府。目前，虽然相当比例的中央财力是通过转移支付方式转给地方，但问题是制度不规范，助长了“跑部钱进”的现象。
不管选择什么方式，都有一个重要前提，那就是先合理划分好中央和地方的事权。只有事权清晰了，才能根据这种划分配置相应的财力，并将其制度化。
2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。此后，我国已陆续出台了基本公共服务、医疗卫生、教育、交通运输、生态环境、公共文化等领域的财政事权和支出责任划分改革方案。
这意味着，理顺央地财政关系作为新一轮财税体制改革中最难啃的一块硬骨头，正在被加快推进。
“当前我国分税制面临的主要问题是各级政府间事权划分及其实现方式不清晰。”张斌强调，中央政府集中财权的程度高低并不是关键，如何使中央和地方政府提供公共产品或服务的成本得以弥补，才是最重要的。
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