最高院判例:基于信赖原则，行政机关不能撤销之前行政处罚，作出更不利于行政相对人的处罚

源案析由:

一、13《公司法》修改，我国公司的公司资本制度完成了法定资本制、折衷资本制到认缴制的过渡。但因股东的虚假出资，依然会侵害到其他股东和债权利益，故虚假出资问题仍然会受到相应行政法、刑法上的管制。

二、《行政处罚法》第四条关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当”。行政处罚应该符合合理、正当、比例原则，而虚假出资的危害后果，基于其违法数额与带来的社会危害后果综合考量方能确定。

三、基于信赖原则，为维护法律的安定性以及行政管理秩序的稳定性，行政机关不能出尔反尔，尤其是再作出对行政相对人更加不利的处罚；内部会议纪要不是构成行政处罚的权源基础；检察机关的文书作为证据，不具有司法终局的效力。法定代表人情节严重，逻辑上并不能必然公司违法行为严重，两者不具备关联性。

裁判要旨：

本案争议焦点有三：一是金利公司违法行为的定性问题，即可否认定为“虚报注册资本”；二是金利公司违法行为的程度问题，即可否认定违法行为“情节严重”；三是80号决定的合法性问题。

一、关于金利公司违法行为的定性问题

中卫市工商局在一、二审中提供的证据能够证明，金利公司在增资过程中以涂改、伪造的购车发票和会计资料获取验资报告，获得公司变更登记，构成《公司法》第一百九十九条和《公司登记管理条例》第六十八条规定的“虚报注册资本，取得公司登记”的违法行为。金利公司虽然试图证明其在增资过程中提供了用于增资的实物，但不足以改变对其违法性质的认定，只宜作为处理当中的酌定情节。结合法律文义及有关工商行政管理实践，上述规定中的“虚报注册资本”不仅适用于公司初始登记，也适用于增加注册资本的公司变更登记。金利公司以“虚报注册资本”只适用于公司初始登记阶段为由，提出其行为并不构成“虚报注册资本，取得公司登3记”的主张不能成立，本院不予支持。

二、关于金利公司的违法程度问题

按照《行政处罚法》第四条关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当”之规定，工商部门在行使处罚裁量权时，应当综合、全面地考虑案件的主体、客体、主观、客观及社会危害性等具体情况进行裁量，不能偏执一端，片面考虑某一情节而对当事人作出行政处罚。就本案而言，中卫市工商局在就金利公司“虚报注册资本”的违法程度作出判断时，至少应当综合权衡以下两个具体情节：一是违法数额。二是社会危害性。

如果单独考虑违法数额，则金利公司虚报部分的注册资本为900万元，数额较大且在注册资本中占比高达90%，按照有关规定，认定金利公司“虚报注册资本，情节严重”，似并无不妥。而如果单独考虑社会危害性，即仅考虑金利公司责任能力的不足是否产生了损害后果以及损害后果的大小，是否造成了他人利益或者公共利益严重受损，则从本案情况看，金利公司无论自2000年成立以来还是自变更登记以来，除虚报注册资本外，并无其他违法记录，且其未因责任能力不足而影响纳税等法定义务的履行，亦未因此使其他市场主体的利益受损。依照《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》关于“违法行为社会危害性较小或者尚未产生社会危害后果”应当从轻处理之规定，认定金利公司“虚报注册资本”尚不构成“情节严重”，似亦于法有据。上述两个情节相互冲突，重要性彼此相当。对此，中卫市工商局在首次判断当中具有较大的裁量空间，无论强调违法数额之重而认为金利公司违法构成“情节严重”，还是强调社会危害性之轻而认为金利公司的行为系一般违法，均在合理范围之内。

三、80号决定的合法性问题

行政机关基于裁量权作出的行政行为只要在合理范围内，按照法安定性和信赖保护的要求，就不得轻易改变，尤其是不得做不利于相对人的改变。否则改变后的行政行为构成滥用职权或者明显不当。在33号决定中，中卫市工商局所作金利公司虚报注册资本系一般违法之认定，综合权衡了违法数额和社会危害性等因素，裁量基本合理，本院予以认可。中卫市沙坡头区人民检察院的《不起诉决定书》中虽有金利公司法定代表人许国清已构成虚报注册资本罪的内容，但同时亦有“犯罪情节轻微”之认定，不能据此认定金利公司虚报注册资本的行为构成《公司法》第一百九十九条规定的“情节严重”，何况该决定书在定罪方面并不具有司法终局的效力。故中卫市工商局主张只就《不起诉决定书》认定该公司法定代表人构成犯罪即表明该公司的违法行为情节严重的抗辩理由难以成立，本院不予支持。33号决定根据《公司法》第一百九十九条之规定，责令金利公司改正并罚款45万元，于法有据。自治区工商行政管理局以“重责轻罚”为由追究中卫市工商局相关人员的责任，至多说明中卫市工商局相关人员工作上存在过错，但不能证明金利公司对此过错负有责任。中卫市工商局以此否定33号决定的合法性，理由不够充分，本院不予支持。在33号决定送达生效后，金利公司立即按要求补齐了注册资本并足额缴纳了罚款。针对此种情形，中卫市工商局其后所作的80号决定，只强调违法数额，不考虑社会危害性较小之情节，认为金利公司虚报注册资本构成“情节严重”，33号决定处理畸轻，显然有失偏颇。80号决定不考虑33号决定的合法性、合理性要素且金利公司已主动履行了相关义务等事实，出尔反尔、反复无常，撤销了33号决定，代之以更为不利于金利公司的处理方式即撤销增加注册资本的变更登记，不仅违反信赖保护原则，亦不利于维护法律的安定性以及行政管理秩序的稳定性，被诉行政行为构成权力滥用、存在明显不当。虽然中卫市政府对中卫市工商局作出的行政处罚有权监督，但这种监督权亦应受到法律约束。本案中，中卫市政府组织专题研究并形成的《会议纪要》中，虽有责成中卫市工商局撤销33号决定并吊销金利公司营业执照的内容，但该内容本身亦存在明显不当，不能作为80号决定的权源基础。中卫市工商局以其奉命行事为由否认80号决定违法之理由不能成立，本院不予支持。另外，在中卫市工商局作出被诉行政行为及其后诉讼过程中，金利公司多次强调其曾投入实物作为公司注册资本，该事实主张关系到金利公司虚报数额大小之认定，双方对此存有争议。而从现有案卷材料及中卫市工商局之抗辩理由看，该局并未对此进行充分深入的查证，更多强调票据本身造假，这在一定程度亦造成被诉行政行为的证据不够充分。

综上，中卫市工商局作出的80号决定，存在行使职权的随意性与明显不当，且主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第五十四条第二项第2、5目之规定，应予撤销。金利公司请求判决撤销被诉行政行为于法有据，应予支持。一审判决维持80号决定，属于认定事实不清、适用法律错误，应予纠正。二审判决驳回上诉、维持原判错误，亦应纠正。

判决书全文

宁夏中卫市金利工程运输有限公司、宁夏回族自治区中卫市工商行政管理局工商行政管理(工商)行政判决书

审理法院 ：  最高人民法院

案　　号 ：  （2014）行提字第14号

裁判日期 ：  2017-08-24

文书来源 ：  中国裁判文书网

案件类型 ：  判决

文书性质 ：  行政

审理程序 ：  再审

合 议  庭 ：  阎巍 李涛 王晓滨

原告信息

申请人：宁夏中卫市金利工程运输有限公司

被告信息

被申请人：宁夏回族自治区中卫市工商行政管理局