述评：2020金融街论坛、第三支柱养老发展、多层次社会保障制度体系完善

                                20201026 闫安

      “第三支柱养老”是2020金融街论坛上“当前我国居民金融总资产已达到160万亿元，90多万亿元为银行存款，而且绝大多数低于一年期限。可转换为终身养老财务资源的金融资产，规模十分庞大，优势非常明显”（银保监主席郭树清）的关注焦点和论坛热词。

        金融是经济中枢，金融监管政策的“细微差别”，如果放大90万亿倍数，就是天文数字，关乎普惠养老金融未来与多层次社会保障体系建设。

        金融机构是金融体系的一部分，金融业包括银行、证券、保险、信托、基金等行业。因此出席2020金融街论坛的中国银保监会、中国证监会领导相关发言和阐述就尤为重要。

        论坛期间，中国银保监会主席及三位副主席、中国证监会主席对第三支柱养老均有论述。

        中国银保监会副主席梁涛在2020年金融街论坛上的致辞中，提出“强化金融支持，实现金融与实体经济良性循环，加快发展商业养老保险。”

        中国银保监会副主席周亮在2020年金融街论坛上发言指出“深化金融供给侧结构性改革。持续优化金融机构体系、市场体系、产品体系，全面提升金融业适应性、竞争力和普惠性。加快第三支柱养老金融改革。”

        中国银保监会副主席黄洪在“金融助力科创中心建设”闭门研讨会上表示，“创新是发展的第一动力，是国家力量的核心支撑。”指出要创新合作机制，强调中国银保监会与北京市政府共同建设国家级金融产业示范区——北京·银行保险产业园，“以银行保险产业为龙头，在产业培育、扩大开放、风险防范等方面广泛合作，积极探索。”

        中国银保监会主席郭树清对第三支柱养老的阐述最为系统。

      首先，谈了第三支柱养老的重要性。指出要“发挥金融优势，大力发展第三支柱养老保障，可以有效缓解我国养老保险支出压力，满足人民群众多样化养老需求。同时，也可集中长期稳定资金，探索跨周期投资模式，成为资本市场长期投资和价值投资的重要力量，从根本上促进资本市场健康发展，满足基础建设和科技创新的资金需要。”

        其次，指出问题。在谈及第三支柱养老保险时，郭树清表示，“我国已初步建立起包括基本养老、企业（职业）年金和个人商业养老在内的养老保障“三个支柱”。第一支柱已覆盖近10亿城乡居民，但第二支柱却规模很小，第三支柱长期处于起步阶段。与许多国家相比，第三支柱发展较为缓慢，占比过低，对养老的支撑明显不足。随着我国人口老龄化加速到来，发展第三支柱已经十分迫切。金融业可以，也应该能发挥重要作用。”

        第三，改革迫切性，表示“发展第三支柱养老保险已经十分迫切，大力发展第三支柱养老保障，可以有效缓解我国养老保险提出的压力，满足人民群众多样的要素要求。”对于养老金融改革，郭树清在演讲中称，总的方针是“两条腿”走路，一方面抓现有业务规范，就是要正本清源，统一养老金融产品标准，清理名不符实产品。另一方面是开展业务创新试点，大力发展真正具备养老功能的专业养老产品，包括养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金，等等。我们将选择条件较好的金融机构和专营机构先行参与，坚持从我国实际出发，借鉴国际正反两方面经验，探索养老金融改革发展的新路子。

        中国证监会主席易会满首次系统阐释资本市场基础制度的内涵和外延。提出“建立健全公开透明的资本市场制度规则体系，推动优化第三支柱养老金等中长期资金入市的政策环境。”

        ……

        综上所言，可以看出银保监会、证监会论坛发言嘉宾对第三支柱养老的基本概念没有统一，指代不清。银保监会方面有“个人商业养老保险、第三支柱养老保险、第三支柱养老保障、专属养老保险、商业养老金”等，证监会方面是“第三支柱养老金”。人社部方面是“多层次社会养老保障体系中的个人养老金制度。”（见《2020CAFF50养老金融论坛》人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚发言）

        负有多层次保障协调发展主责的人社部门比较“低调”，结果是其他金融监管碎片化定义和发展第三支柱养老，这是问题所在。正如中央已出台的多层次医疗保障制度体系，养老领域也应该完善“多层次养老保障制度体系”；而在职业伤害保障体系建设上，也应该有“预防、赔偿、康复”的多层次制度体系的建设和完善。否则，正如第三支柱养老，“有点盲人摸象”，就是政策碎片化、制度碎片化、行业利益化的解决。

      有共识的应该是以人民健康养老为中心的我国多层次社会保障体系，“医养结合”既包括了医疗也包括了养老。制度体系建设同理同源。多层次医疗保障体系改革为多层次养老保障体系改革树立的规范发展的榜样。

        针对过往医疗保障制度碎片化，建立防范和化解因病致贫返贫长效机制等问题，在中共中央、国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》中明确提出了“构建以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障制度体系。”通过统一制度、完善政策、健全机制、提升服务，增强医疗保障的公平性、协调性。

        因此，第三支柱养老发展需要纳入到多层次社会养老保障体系中统筹考虑，正如原人力资源和社会保障部社会保险基金监管局局长、现中国社会保险学会副会长唐霁松在《2020CAFF50养老金融高峰论坛》上指出的问题所在：“相关政策比较分散，统筹性不够，税优政策作用有限。目前我认为仍缺乏从财政税收与构建多层次养老保险体系角度，统筹出台相关政策和调整政策，需要我们认真考虑的是基本养老保险的缴费率偏高，压缩了第二、三支柱的缴费空间。参加基本养老保险成为参加年金的前提条件。某种程度上也限制了自由职业者进行养老储备的可能性，第二、三支柱之间的免税额度没有共享等，这些免税抵税的政策显得滞后。”

        因此，借鉴已完善多层次医疗保障制度体系，在国家层面有必要同样出台《关于深化养老保障制度改革的意见》，构建多层次社会养老保障体系，统一制度、协调可持续发展。而不是过往混淆“三支柱”与“多层次”之别，前者“支柱独立、碎片化发展”，后者“公平效率兼顾、协调可持续发展”。即第三支柱养老不仅仅涉及金融监管部门，还包括“拟订基本养老、补充养老、个人储蓄性养老保险基金监管制度、运营政策和运营机构资格标准，认定运营机构资格，并实施监管。”的负有统筹协调发展主责的人力资源和社会保障部，以及财政部、国税总局等相关部委，体现中央深改委关于“共建、共治、共享，协同治理与拓展社会发展新局面”的要求。

        这是消除行业监管部门关于第三支柱养老金基本概念定义“分歧”、协同治理、改革发展的前提。在此“统一”基础上，才涉及到机构监管、功能监管、行为监管及所有金融行业的协调、公平、可持续发展。

        正如全国人大常委、财经委副主任委员，清华大学五道口金融学院院长，原中国人民银行副行长吴晓灵提出的权威定义和对机构监管、功能监管、行为监管的“三统一”：“机构监管是金融监管部门对金融机构的市场准入、持续的稳健经营、风险管控和风险处置、市场退出进行监管；功能监管是对相同功能、相同法律关系的金融产品按照同一规则由同一监管部门监管；行为监管是针对从事金融活动的机构和人，从事金融业务就必须要有金融牌照，从事哪项业务就要领取哪种牌照。”

        多层次养老保障制度体系完善和统一监管标准，又是“全面增强金融的普惠性”，着眼于多层次社会养老保障体系协调发展，大力发展第三支柱个人养老金的前置性政策条件。

        正如中国银保监会主席郭树清所言“必须坚定推进金融供给侧结构性改革。既要发展大型超大型金融企业，也要培育中小型金融机构。既要有综合经营的一站式机构，也要有特色化的专业机构。不同类型的金融主体坚守定位，取长补短，相互竞合，共同构筑茂盛的金融森林。”

        以内循环为主对外开放的双循环经济发展模式，正如郭主席强调的“在坚守国家金融安全和稳定前提下，扩大金融服务业开放，持续提升金融体系竞争能力。”