数字政府的落地路径和飞轮效应

到2020年底，中国将建成以国家政务服务平台为枢纽的“全国一张网”，奠定政府治理现代化的技术基础，继公共服务便捷化之后，数字技术将进一步帮助政府实现治理能力现代化，区域数字经济加速等目标

文 | 谢丽容

编辑 | 马克

浙江杭州的著名景点西湖边上有一个音乐喷泉，和中国其他人满为患的景点类似，为了确保安全，喷泉周围一年365天被隔离围栏包围，游客要近观，通常需要沿着曲折的围栏转好几个圈。高峰时还时常采用地铁甩站、公交不停等硬措施。

然而，从2018年下半年开始，这组令游客倍感麻烦的围栏出现的时间越来越少。记录显示，隔离围栏放置的时间，从原来的全年365天，下降到了年36天。

事情的改变源自音乐喷泉属地湖滨街道在2018年下半年接入杭州的“城市大脑”。

大数据分析的结果显示，当三四百米的音乐喷泉管制区峰值人数达到数万人时，才需要围栏保护，但常态也就几千人，淡季甚至低至千余人，根据这样的结果，湖滨街道制定了三级应急机制，精准采取管制措施，根据人流动态管理。

这是基层政府部门在城市治理领域用“数据决策”取代“经验决策”的一个小故事。很多情况下，这样的改变都掩藏在人们看不见的城市运转背后，但改变几乎每天都在发生。例如，人们发现过去需要跑多次、多个证明文件的事项，包括户籍、出入境、驾照等，只凭一张身份证就可以搞定。

这些小事的背后，是经济高质量发展、政府锐意改革和新科技深刻重叠交错的新一轮浪潮。

在中国成为第二大经济体、经济发展从高速发展转为高质量发展的当下，中央政府正在推动一场提升治理体系和治理能力的自我进化，将总目标定为：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

也是在这个时代，新一轮科技革命方兴未艾，大数据、云计算、物联网和人工智能等新一代信息技术越来越深刻介入到经济社会的生产方式、消费方式、运转方式和治理方式。

在这个历史交汇期，数字政府建设模式应运而生。数字化是一个政府、一座城市迈向智能化时代的基本要素。数年来，在政府管理理念转变和技术高速发展的双重作用下，中国各省市自治区政府从不同角度切入，把大数据、云计算、人工智能等信息技术融入到创新服务与治理模式过程中。

经过数年的探索，各地已经探索出了多个不同的数字政府模式，它们均以政务服务为抓手，为其他省份的数字政府建设提供样本和借鉴，到2020年底，中国将建成以国家政务服务平台为枢纽的“全国一张网”，为政府治理现代化打下基础，中国政府的现代化的迭代也将进入全新周期。

数字政府建设雁阵

以政务服务为第一个切入口是数字政府建设的精髓，但不是全部

“以前大家都愿意说数字经济，一个地区或者省份的数字经济指数综合实力，政府的数字化看起来最为中规中矩，也最不性感，外界通常把政府数字化简单地和数字政务联系在一起，这确实是现实，但不是全部。”一个东部沿海经济强省省政府的中层人士向《财经》记者感慨。

如今整个中国数字政府的建设节奏基本上和各省的数字经济发展水平呈强正相关关系。政府的数字化程度越高，使用越活跃，政务服务就越丰富越便利。

但这样的丰富和便利并不只对政务体系改革有意义，由于政府和社会运行休戚相关，政府的效率必然影响社会的效率，并对社会运行的结果产生影响。一个省越是拥有透明度高、系统运转能力强的政务开放平台，越是数字经济强省。

第三方分析机构赛迪顾问在2018年发布的《中国数字经济指数(DEDI)报告》显示，全国34个省（区、市）的数字经济发展水平按从高到低分为四个梯队，其分布情况基本符合从东部沿海向西部内陆逐渐降低的趋势。

第一梯队包括广东、江苏、浙江、山东;第二梯队包括北京、上海、福建、湖北、 四川、安徽、湖南、河南、河北；第三梯队包括辽宁、天津、重庆、陕西、贵州、江西、山西、吉林、广西;第四梯队则为其余省(自治区)，如内蒙古、黑龙江、海南、宁夏、云南、青海、甘肃、新疆、西藏。

第一梯队的共同之处在于，在前面几年，它们先期完成了顶层设计、基础设施建设、数据资源的整合和创新，一部分的通用能力建设和应用创新，并在综合保障体系方面基本成型。这六个维度，也是评价数字政府成熟度的基本指标。

中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心主任、国家电子政务专家委员会副主任王益民教授长期研究数字政务，他向《财经》记者总结，目前的数字政府建设模式大致可以分为三种。

其一是以机构改革为突破口打造整体政府，典型的是广东。广东省数字政府改革建设从体制机制入手，构建“管运分离”的数字政府改革管理新体制，打破各部门、各条块自成体系、自我封闭造成系统不通、业务不通、数据不通的困局，目的在于破解数字政府改革的体制机制障碍。

另一个典型省是湖北，湖北省成立了省数字政府建设领导小组，重新整合成立省政务管理办，将涉及政府职能转变、数字政府建设、政务服务、政务公开、电子政务等职能优化整合，由一个部门统一管理统一行使，建立统一、精简、高效的组织领导和行政管理体制。

第二种模式，是以政务服务为牵引推进政府数字化转型。典型案例是浙江省和上海市。浙江省以“互联网+政务服务”为抓手，持续推进“四张清单一张网” 和“最多跑一次”改革，推进政府职能数字化转型，打造整体协同、高效运行的数字政府。

第三种模式，是以数据融合为驱动来建设数字政府。贵州以设立国家大数据综合试验区为契机，推进系统整合、数据共享、流程再造、重心下沉，破解痛点、堵点和难点问题；福建省把“数字福建”建设作为一项重大战略工程持续推进。

无论是以机构改革为抓手，还是以业务为牵引，或是抓住契机引领战略，这些“头雁”均以数字政务服务为入口，首先向外界展示数字政府的能力。

以浙江为例，浙江的政务系统最早完成上云、数据流通和应用集成，呈现的最终效果完全集成在“掌上浙江”终端之上。包括面向群众和企业的掌上办事“浙里办”客户端、面向政府工作人员的掌上办公“浙政钉”客户端，形成一体两翼的架构。普通民众实现了“掌上办事”，政府内部实现了“掌上办公”。

“浙里办”、“浙政钉”是浙江省推进政府数字化转型的统一平台、统一品牌，各地各部门的应用都在这两个终端逐步实现统一集成，实现“一个口子服务，一个平台协同”。

《财经》记者从浙江省大数据局获得的数据显示，浙江民众到政府办理的40%以上的事项已经迁移到了“浙里办”，比如公积金提取、看病就医、交学费等民生实现，浙江企业开办、税费缴纳等“创业大事”等。

驾驶证、行驶证、社保卡等40多种与个人相关的电子证照也在手机上实现了集成，群众在通过刷脸认证等方式申领后，无论是政务办事、旅馆入住还是日常检查等各类需要使用证件的场景，都可以用电子证照代替纸质证照。

至于“一证通办”这种除了身份证以外，其他的办事材料、证明可以通过部门之间的数据共享获取的事项，浙江省已经成熟运转。例如，新生儿出生证，以前需要申请人填写60项信息，提交20份材料，跑5个窗口，现在，在浙里办APP里，填写9个信息，提交一份材料，证件就可以办完。

“浙政钉”是浙江政府内部事务数字化建设的一个特殊产物。这是一个依托于阿里巴巴的即时通讯工具“钉钉”建设的移动办公平台。目前，浙江全省各级政府机关都已经进入该平台，激活用户达到121万，建立工作群2.4万个，上线各类办公、决策辅助的移动应用764个。

浙江省大数据局局长金志鹏向《财经》记者展示了“浙政钉”多个应用界面，“晾晒台”是一个非常典型的应用，这个应用可实时分析浙江省（包括市、县、区）各业务部门“互联网+政务服务”、“互联网+监管”等各项工作得失。

一位浙江县级政府部门的负责人评价称，“在这个晾晒台上，你的排名和做的事情是一目了然的，而且从省长到各级各职能部门的一把手都在群里。”这位县级政府工作人员还表示，排名靠后的部门通常压力很大，“好比被公开批评做得不够，你还敢敷衍了事吗”？

今年9月，浙江省人民政府网站推出了“浙里督”专区，和此前已经推出的“浙里看”、“浙里办”、“浙里问”一起构成了浙江省政府门户网站的四大板块。

“浙里督”目前的功能是面向社会公众，实现问题线索网上收集、督查事务政民互动、绩效考评结果公开、政府创新同台竞技、民生事项在线监督。

你可以理解为，这是一个用互联网打开政府围墙的地方，一个让全民给予政府工作好差评、一起督促抓落实的大众平台。

传统地方政府对公民强调义务，却往往忽视其权利。现代型地方政府的一个核心要义是，权利与责任相生相伴。政府的一切措施与官员的一切行为都接受公民的监督和评议，形成施政和反馈的闭环。

这种动态的互动形式，和此前传统的将政务服务搬到线上，政务服务与互联网简单地静态叠加有本质的区别。

从技术角度来看，这是技术力量、云平台统筹、数据打通和智能利用资源的最终结果；从政府服务体系角度来看，技术倒逼政府体系完成了重塑——服务从以政府部门权力为中心转变为以公众和企业到政府办事为中心，行政履职方式由政府单一部门转变为作为一个整体来提供服务，使得政务服务动态化、实时化、精准化、高效化。

《财经》综合这一年各省市数字政府的建设进程和效能来看，第二梯队省份的数字政务水平进展飞快，一些省市已经上升至第一梯队。

赛迪顾问大数据产业研究中心分析师李晓博长期研究数字政府推动进程，他向《财经》记者分析，第二梯队省份进展飞快，主要决定因素是政府数字化转型意识强烈，加之经济基础扎实，正向推动了进展。第三第四梯队主要位于西部地区，目前的核心问题是基建相对落后，意识相对保守。但基本面来看，中国政府的数字化转型整体进展较快。

腾讯研究院近期发布的《数字中国指数报告（2019）》数据显示，2018年云计算在政府部门进一步普及，全国政务领域用云量同比增长404.7%，是各行业用云量平均增速的1.86倍，加速了政府部门系统间的互联互通与数据流通。

另一组同样来自该报告的数据是，从地域维度来看，云计算技术红利加速向中西部下沉，使得后线城市可以更加高效便捷地获取各项政务服务。其中，中部地区2018年政府领域的用云量实现了超过30倍的快速增长，河南、湖北、江西等地在政策文件出台后发展增势尤其明显。

中国数字化发展进入了动能转换的新阶段，中西部地区数字政府的脚步正在加速。截至 2018 年 12 月 31 日，32 个省级网上政务服务平台提供的 28105 项省本级行政许可事项中，87.92%的事项已具备网上在线预约预审功能，68.90%的事项通过网上受理、现场核验，实现“最多跑一次”；24.39%的事项可以通过网上受理、平台核验、快递送达，实现事项的不见面办理。

王益民认为，政府数字化转型是一个顺应信息化发展的循序渐进的过程，整个进程可概括为“探索(业务突破) -推进(区域推广)-组织(融合扩展)-重塑(价值重构)-发展(优化创新)”五个阶段。

他认为，中国政府的数字化转型目前还处在第一阶段，即业务突破阶段。这个阶段的一个典型特征就是政务服务在政府数字化转型中率先突破，对数字化转型发挥了重要作用。

王益民给出的数据显示，省级政府层面，网上政务服务能力指数得分为“高”以上的地区，已由2015年的12个地区增加到 2018年底的 22 个地 区；21个城市的网上政务服务能力指数得分为“高”以上。

王益民认为，这意味着，创新实践层出不穷，从“盆景”到“风景”，头雁效应初步形成。

多重政企合作模式

公众面前，健康运转的政府是可信任的，可信任的背后，是复杂的制度和技术保障

接受《财经》记者采访的多位密切关注数字政府推进工作的业内人士都观察到：一些地方政府决策者认为，数字政府治理进程的推进主要靠党组织和政府，而非公益组织、私营公司和公众。

他们确实看到了以阿里巴巴、华为、腾讯等为代表的中国科技公司在数字化建设中的成功经验，这些公司从数据沉淀且烟囱式分隔的状态，进化到了基础层统一、整体调用、高效推进公司整体战略的状态。但如何与科技公司协同，各自发挥所长，互动推动数字政府治理水平，他们则是迷惘和担忧的。

连接数字化、网络化和智能化三条主线的基础设施是“中台”，它最早由阿里巴巴集团提出，经过多年的沉淀、改进、重组，已经成为支撑阿里集团战略发展的底座。与之类似的另一个说法是城市操作系统，几乎所有想进入数字政府市场的大型科技公司都面向各地政府推出了类似平台。

李晓博对《财经》记者说，政府数字化转型做得最好的省份，共同点是有一些强大的科技公司，浙江有阿里、广东有腾讯和华为、北京是科技巨头聚集的重镇、山东有浪潮。“至少在前期，一个省里有那么一两个能够提供平台能力的科技公司很重要，政府和这些公司的信任基础好，本地化能力强，两个膀子绑得紧密，做得好走得快就顺理成章。”

中国绝大多数省份没有成长于当地的大型科技公司，但中国能够为数字政府提供技术解决方案的科技公司成百上千，各级政府无论是遴选环节还是之后建立完善的合作机制，都是一个长期的探索过程。

“安全是最重要的考量因素。”一位政府数据研究机构的资深从业人士告诉《财经》记者，政府数据是公共资源，覆盖范围广泛、数据结构多样、关联关系复杂，涉及大量个人隐私数据和敏感数据，集中后的数据治理问题也更加突出，这些都对数据安全防护工作提出了新的挑战。

公众不会关心办事流程更加便捷高效背后的复杂支撑，只在意能够切身感受到的实际变化。

政府的考量更加复杂，一旦系统运转，数据在政务部门、企事业单位、社会公众之间流通，必须确保数据资源的授权使用、流向合规，防止数据被滥用、越权使用、非法牟利。

“这要求城市管理者建立起有效的监督管理手段，对数据流向、对人员访问、对服务提供方的安全控制措施的有效性来进行监管。”浙江省大数据局局长金志鹏在接受《财经》记者采访时表示，浙江省大数据局花费了大量精力在相关制度和技术手段的整合、完善监管手段等方面。“我们想往前走，就要在顶层设计上把公共数据平台安全做好，这依然是一个探索的过程。”

2017年瑞典政府遭遇的一场数据泄露事件，是迄今全球政府数据泄露最为严重的事件之一。2015年瑞典通讯管理局将资料库及资讯通讯服务外包给一家大型美国科技公司，而这家公司再将部分服务外包给美国NCR公司。

两家公司在转存资料时出现了疏漏，让没有得到安全许可的员工接触到敏感信息，最终导致整个数据库可能被盗取或外泄。瑞典政府在2017年1月才发现这一规则漏洞，但数据泄露已经发生。

据瑞典当地媒体披露，泄露的数据包括几乎所有重要的国家安全信息和个人信息，如瑞典公路和桥梁的承载能力、空军战斗机飞行员的姓名、照片和家庭地址；警察的姓名、照片和家庭地址；特种部队的姓名、照片和住址；政府和军队所有的车辆，所属机构，车辆型号、载重和机械缺陷；警方所登记的公民信息等。

这个灾难级的政府数据泄露事件发生后，多国政府在数据外包业务上更加谨慎，进一步完善相关制度。前述政府数据研究机构的资深从业人士告诉《财经》记者，中国各省政府选择战略合作企业的细化标准不太一样，但有一项是完全一致毫无异议的：主平台商必须有非常高的安全把控能力，包括对更下一层的生态厂商的遴选和安全把控能力。

中国政府数字化转型总盘子大、速度快，面对的挑战更加巨大。实践者多轮摸索后，得到的经验是，不同类型的项目，政府可以用不同的建设模式，来降低实施风险。

如果以项目主导对象不同，数字政府建设和运营大致可以分为政府主导、政府购买服务、政企合作共建等三种形式。

一些项目由于服务对象的有限性和内容安全性要求，不适宜市场化或者缺乏商业化基础，比较适合由政府主导建设。如智慧住建、智慧司法、智慧城管、智慧公安等。

公共服务类、半公益型的准经营性项目，由政府与市场合作建设和运营，明确政府和企业合作建设运营的边界和结合点，政府重点强化顶层设计，引入合作企业，针对基本公共服务部分，直接提供部分资金支持，或通过特许经营方式，以通过增值服务市场化运营为基本公共服务提供补贴，引导政企合作建设运营。

非公共服务类、具有市场价值的纯经营性项目，用市场化方式更加有效率，这就需要政府进行政企合作，政府做好统筹引导和布局，做好市场监管，创造良好的市场环境和市场秩序，政府出台政策鼓励商业模式创新，引入社会资源投资建设和运营。

这些模式各有优点和挑战，选择哪种方式，主要基于项目的敏感性和关键性。

阿里、华为和腾讯等巨头希望促成的政府合作模式，则是平台化、生态化运营模式。平台市场化运营模式为，有实力的大型企业为政府的服务和办公建立统一平台，连接政府及市场应用服务提供者和创新者，打造业务和服务创新生态。

在这个生态中，大型企业是平台提供者，同时建立了政府服务入口，政府提供服务接口，整个市场是应用服务的提供者和创造者，应用服务开发者通过基于生态的价值再创造，为社会主体提供可盈利服务。第三方平台则通过平台效应采用收取服务费或者广告费等方式实现盈利。

在此模式下，政府、第三方平台企业和应用开发企业实现互利共生的良性循环生态。

有人认为，这样的生态体系以最小的成本达成了最优的政务服务，同时也在社会治理中纳入社会力量，形成了共建共治共享的治理格局。更多人认为，平台+深态模式，在确保政府信息安全方面更有利。但如前文所述，选择哪种模式取决于内外多种因素。

飞轮效应

公共服务便利化之后，治理现代化、决策科学化、区域数字经济加速等飞轮效应逐步显现

对于数字政府来说，2020年可视为一个节点。《财经》记者综合查阅各省市数字政府规划，大部分省份的规划普遍包含两个重要内容：

其一，到2020年底，基本形成纵向贯通、横向协同、上接国家、覆盖全省（市、区）的“数字政府”体系。

这意味着，2020年底，各省和各省之间、各省和国家之间将组成一张大网。

其二，均制定了不同程度的互联网＋政务服务目标，例如，浙江90%以上的政务服务事项实现掌上办理，省以下部门专网整合率达到100%。宁夏回族自治区的目标是，到2020年底80%以上高频事项实现“掌上办”。

也就是说，到2020年底，全国基本上大部分省（区、市）均要完成80%以上政务服务的政务服务掌上办。

当然，也有不少省份，在2020年之前，也将专网整合、打通信息孤岛作为目标。

王益民认为，近两年来，中国各级政府数字化的一个显著成果是，枢纽作用不断强化，从“独唱”到“合唱”，平台建设全面提速。各地区、各部门以加快构建以国家政务服务平台为枢纽的“全国一张网”为目标，推进本地区一体化平台建设进程，全国一体化在线政务服务平台建设全面提速。目前，省级网上政务服务平台体系已基本建成，初步实现了政务服务的“多层纵向贯通、多面横向联通”，推动了政务服务整体质量提升。

这其中，云业务中台和数据中台发挥了关键作用。

所谓“中台”，早期由美军高效、灵活和强大的指挥作战体系演化而来。根植于浙江的阿里集团从2008年开始尝试实践这一理念，阿里认为，中台可以集合整个集团的运营数据能力、产品技术能力，对各前台业务形成强力支撑。此后，中台理念被广泛运用到组织数字化转型进程。

上云、建立数据和业务中台，这是数字化政府、现代型政府建设的第一步。多位政府人士和行业人士在接受《财经》记者采访时反复表达同一个意思：这是第一步，也是最难的一步。在技术层面，IT时代，主流的政务软件系统开发方式因为较少考虑不同应用之间的整合互通问题，造成了大量的重复建设并形成了林立的“信息烟囱”，各级政府各部门之间的施政和行事规则也是如此。

好比为了使静止的飞轮转动起来，一开始必须使很大的力气，一圈一圈反复地推，每转一圈都很费力，但是每一圈的努力都不会白费，飞轮会转动得越来越快，当达到一个速度后，飞轮所具有的动量和动能也会达到最大化。而建立云上数据中台和业务中台，就是飞轮转动起来的头几圈。

目前，处于第一梯队的省份已开始在公共服务之外探寻实现更多的目标，例如经济调节、治理现代化和决策科学化。

金志鹏对《财经》记者说，政府通过公共服务的实践，建立了数字政府的数据供应链，融通了各部门的数据。政务数据中台积累的大量数据不仅可以优化服务流程，还为更多创新探索打下了基础。

首先，数据驱动的精细化公共治理成为可能；再进一步，当跨区域跨部门的数据形成一种全局性、综合性、交叉性融合的时候，预见性的综合决策成为可能。例如，城市新区的建设，通过交通、道路、小区、旅游人群、城市基础设施的数据综合，形成城市发展综合模型和指数，可以为地方政府提供下一步公共设施建设的科学指导。

大数据已经在政府服务方面显现出了价值。王益民表示，下一步，应该加快发挥大数据在政府治理中的作用。

目前，各地区正在尝试智慧城市、“互联网+政务服务”、“互联网+监管”、社会信用体系等一系列基于大数据的政府治理创新实践。而大数据在帮助政府提升宏观调控、市场监管、社会管理水平，在推动政府治理能力现代化进程中，将发挥越来越重要的作用。

一位大数据领域的资深人士向《财经》记者表示，政府治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体。数字化为政府提高治理能力提供了技术基础。接下来需要科学合理、完善规范的政府治理体系，两者叠加，不断迭代，数字政府建设就能由表及里，满足经济社会发展的需要和人民群众美好生活的需要。

（作者为《财经》助理主编，原载于2019年10月《财经》-阿里云数字政府专刊）

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责编| 蒋丽 [email protected]

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