《美国官僚体制》| 徐玲解读

《美国官僚体制》| 徐玲解读

关于作者

詹姆斯·Q.威尔逊，美国著名政治学学者，曾获美国政治科学协会“终身成就奖”，被誉为“我们时代的韦伯”。著名的“破窗理论”就是威尔逊教授提出的。

关于本书

这是一本研究政府行为的经典作品。作者破除了人们对官僚机构的刻板印象，从情景、利益、文化、制约条件等多个维度，去阐释官僚机构的行为，以及行为背后的动机。

核心内容

一、相比企业，政府机构的管理难在哪里？

二、政府机构如何界定核心任务？

三、政府机构如何实施组织激励？

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前言

你好，欢迎每天听本书，我是徐玲。这期音频为你解读的是《美国官僚体制》，副标题是“政府机构的行为及其动因”。这是一本研究组织行为的经典作品，不过，它研究的不是企业组织，而是政府组织。这里的“政府机构”比较宽泛，既包括政府部门，也包括公立学校等事业单位。

那么，政府组织和企业组织有什么不同呢？我们有一种印象，就是政府机构的效率一般没有企业那么高。这本书里举了个例子，在美国沃特敦市的机动车辆注册处，前来办事的人排起长龙，队伍移动得特别缓慢。等你好不容易排到了，办事员却板着脸告诉你，排错队了，这个窗口只办理新执照，驾照补办你得去隔壁窗口。你说这时候你想不想骂人？而就在旁边的一家麦当劳餐厅，也排着队，但队伍移动速度很快，菜单清清楚楚，服务员彬彬有礼，效率非常高。为什么同样是提供服务，差距却这么大？

你可能会说，官僚机构的人喜欢搞“官样文章”，严格按照条条框框来办事，肯定效率就低嘛。但要注意，麦当劳其实也是一个官僚机构！它的工作手册有600页厚，详细规定了炸薯条的厚度、翻动馅饼的顺序、保存食物的时间等所有细节。麦当劳员工遵守的管理规定，比机动车辆注册处的工作人员要多得多！显然，用遵守规章制度来解释他们之间的效率差异，是说不通的。

从个人激励上来解释，也说不通。麦当劳员工的工资并不高，而且很多是小时工，店面赚多赚少，和他们没关系。那么，造成政府机构与企业之间的效率差异的，究竟是什么？再进一步看，其实，对于政府机构也不能一刀切。同样是学校，有的好有的差；同样是军队，有的强有的弱。那么，造成这些政府机构之间的效率差异的，又是什么？

这些问题，就是《美国官僚体制》这本书要回答的内容。这本书的作者叫詹姆斯·Q.威尔逊，美国著名政治学学者，曾获得美国政治科学协会“终身成就奖”，被誉为“我们时代的韦伯”。著名的“破窗理论”就是威尔逊教授提出的。

在这本书中，威尔逊教授破除了人们对官僚机构的刻板印象，帮助我们从情景、利益、文化、制约条件等多个维度，去理解官僚机构的行为，以及行为背后的动机。这本书还为我们揭开了美国政府机构的神秘面纱，比如美军、中央情报局等等。你会发现，政府组织的管理难题，在这些机构中也很常见，它们的行为模式也是有章可循的。

下面，我就从三个方面来给你详细讲述，政府机构的行为逻辑。

第一，相比企业，政府机构的管理难在哪里？

第二，政府机构如何界定核心任务？

政府机构如何实施组织激励？

第一部分

先来说第一点，相比企业，政府机构的管理难在哪里？可以归纳为两大难题。首先是目标不清晰。

如果问，企业的目标是什么？我们可以肯定地回答，企业的目标是为客户创造价值，具体衡量指标就是利润。那么再问，政府机构的目标是什么？这就很难回答了。如果翻开《美国政府手册》，上面写着，美国国务院的目标是“促进美国的长期安全和富强”；联邦通信委员会的目标是“实现广播服务业的有序发展和运营”；等等。你看，安全、富强、有序这些词语是非常模糊的，每个人都可以有不同的理解，而且根本没有一个具体的衡量指标。如果政府机构无法为自己定义出一个清晰的、可操作的目标，那么它又怎样来衡量自己的绩效呢？

更要命的是，有些政府机构的目标本来就是自相矛盾的。比如，移民规划局的目标是“禁止非法移民，但允许必要的农业工人进入”；“仔细审查试图入境的外国人，但为外国旅游者入境提供便利”。在这样的目标下，入境审查到底该严格还是宽松呢？没人知道。再比如，福利部的目标是快速、公正地发放救济金。但是，发放救济金的效率要高，那就得放宽审核标准，不可能去逐一核实情况；如果严格执行审核标准，那么就得牺牲发放速度。

当然，目标不清晰并不是政府机构独有的问题。一些私营组织，比如私立学校、慈善机构等，也存在目标不清晰的问题。私立学校就很难说清楚，衡量教育产品好坏的具体标准是什么。但是，因为私立学校处于竞争性环境中，它很容易知道自己做得到底好不好。如果学生持续流失，捐款人也越来越少，那校长肯定知道自己的管理出了问题。而政府机构呢，往往是垄断性质的，你不可能因为办事员的效率低，就不去领驾照了，所以政府机构很难从外界获得反馈信息。

这就是管理政府机构的第一个难题，目标不清晰，甚至相互冲突，同时又很难从外界获得反馈信息。其结果就是政府机构很难衡量自己的工作绩效。

管理政府机构面临的第二个，也是更麻烦的一个问题，是相比企业，政府机构的权利受到了很大限制。听到这儿，你肯定以为我说错了：政府机构是“官老爷”，它的权利怎么会比企业小？这里的权利，不是针对公共资源，而是针对组织的生产要素来说的。

比如人力要素。如果员工干得非常出色，老板可以发高额奖金进行激励；而公务员就算表现突出，也不可能得到巨额奖金，晋升也得论资排辈，激励有限。反过来，如果员工干得不好，老板就有权解雇他；而公务员如果不敬业，领导很难开掉他，顶多是把他调到不重要的岗位。所以你看，政府机构要搞员工激励，就非常困难。

再比如资金要素。企业可以任意支配自己的资金，出高价来购买自己需要的服务和产品，同时和自己的供应商长期保持良好关系。但是政府机构却不能这样，它必须和供应商保持距离，每次采购都必须公开招标，详细描述产品要求，然后接受最低报价。规定政府采购的法案《联邦采购条例》，达到了匪夷所思的6000页！政府机构的采购效率就可想而知了。对政府采购人员来说，采购流程的合规性是最重要的，不要给自己惹麻烦，至于采购来的产品好不好用倒是其次。

还有，企业可以根据自己的经营状况和战略，自行决定追加投资或者减少投资，扩大组织或者精简组织。而政府机构的运营资金完全依赖年度拨款，自己说了不算；每年用不完的部分必须返还国库，不得留存；如果想增加或者撤销一些办事网点，要经过非常繁琐的上报流程。

如果从这个角度去看，你就可以理解，为什么麦当劳的效率这么高，而机动车辆注册处的效率这么低了。如果你被任命为注册处的负责人，你雄心勃勃地想改善服务质量，你会怎么做呢？你可能想增加人手，想更新老旧的办公设备，想引进更先进的计算机系统，等等，但所有这一切都需要增加投入。你如何说服上头给你这笔钱呢？麦当劳的门店经理可以估算出，他花的每一分钱所带来的额外收益；而你无论花多少钱，都不可能带来任何有形的利润，所以你无法证明追加投入的必要性。

至于公众的口碑，那是靠不住的，也没有一个确切的衡量标准。机构的办事效率提高了，没人会专门给你写封感谢信，你也不一定会因此而获得晋升；但万一在改革中出了什么岔子，那肯定会遭到媒体的口诛笔伐。你想去想来，得，还是维持原状更为妥当。你看，这就是管理政府机构的第二个难题，政府机构对人力、资本等生产要素没有自主权，也就很难提高工作绩效。

说白了，政府机构面临的是一个传统的“委托-代理”难题。这里的委托人是全体纳税人，而政府机构是代理人。代理人花的不是自己的钱，所以委托人不放心，要用各种监管措施、各种规章制度来制约代理人。这种程序性的制约，比企业股东对职业经理人的制约还要严格。为什么呢？因为职业经理人的绩效可见，就是企业有没有赚钱，所以程序上的约束就可以小一些；而政府机构的绩效很难衡量，所以程序的合法性就大于结果，这反过来又造成了政府机构的低绩效。

总结一下，管理政府机构比管理企业更难，有两个原因。第一是目标不清晰，甚至相互冲突，所以很难衡量工作绩效；第二是对人力、资金等生产要素没有自主权，所以很难提高工作绩效。

这样说来，那政府机构就注定只能效率低下了吗？也不是。虽然面临两大难题，但也有很多政府机构运转良好，效率也不错。那么，它们是如何应对这两大难题的呢？首先，是要在目标不清晰的情况下，界定自己的核心任务；其次，是要在资源受限的情况下，依靠组织文化，实施组织激励。

第二部分

下面就先来看，政府机构是怎样界定自己的核心任务的。

前面说了，政府机构的法定目标都相当模糊，必须把模糊的目标落实为具体的任务，才有可能开展工作。理论上，从一个目标可以发展出很多种任务，但一个机构的资源总是有限的，它实际上只会确定一个核心任务，而把其他任务放在次要位置。至于怎样确定核心任务，那就是八仙过海、各显神通了。

如果任务的难易程度不同，那么最常见的，就是把最容易执行的任务作为核心任务。比如，美国国家公路交通安全管理局，顾名思义，它的目标是保障公路交通安全。那具体如何保障呢？有三种途径：一是帮助公众提高驾驶技能，培养良好的驾驶习惯；二是改进道路设计；三是减少汽车缺陷。这三项任务中，培训公众安全驾驶是一件费力不讨好的事情，改进道路设计则是一项耗时耗钱的大工程。但是，要求汽车制造商重新设计汽车，让车变得更防撞，却是立竿见影的事情。所以不奇怪，这家机构把自己的核心任务定义为提高汽车的安全性能。

再举一个例子。美国职业安全与健康管理局，顾名思义，它的目标是保障工人在工作场所的安全与健康。但是，这家机构长期把自己的核心任务定义为保障安全，却迟迟不颁布健康标准。为什么呢？因为安全问题比健康问题更容易评估和解决。如果工人从平台上落下来摔伤了腿，事情的原因、后果及改进方案都简单清晰；但如果工人在化工厂工作15年后发现了癌症，那么事情的因果关系就很难弄清楚，具体需要什么程度的保护措施也说不清。

好，这是界定核心任务的一种常见方法，挑最容易的去做。不是说这样做就不对，实际上，当你不知道从哪里开始的时候，挑容易的问题入手，是合理的选择。不过，也有一些机构是反过来，挑比较难的去做。为什么它们愿意去啃硬骨头呢？这跟机构中主流人员的专业背景有关。专业人士一般对处理普通问题不感兴趣，他们会根据自己的专业背景去界定核心任务。比如还是刚才讲的美国职业安全与健康管理局，这家机构后来引进了一批科学家和公共卫生专家，他们立马把工作重点放在了研究健康问题上。

你可能想不到，美国最神秘的机构之一——中央情报局，它的核心任务也并不是来自上级，而是由它的主流人员的专业背景来界定的。中央情报局成立于二战刚结束时，当时上头给它安排的任务，是整合、协调各家情报机构获得的情报，然后撰写报告，向高层决策者提供情报分析。

后来，一大批外来人士调入了中央情报局。这些人来自战略情报局，主要是在二战期间主持敌后间谍工作。这批人后来成为了中央情报局的主流，他们带来的工作方式，改变了中央情报局的核心任务——从坐在办公室里写报告，变为在海外采取秘密行动，策反敌对势力，等等。当时在美国的众多情报机构里，还没有哪家能做到这一点，中央情报局作为一家新机构，迅速建立起了自己的威望。

你可能觉得，让专业人士来界定机构的核心任务，是不错的选择。但是，如果一个机构中出现了两种专业人士，势均力敌，那么事情就不好办了。来看美国联邦贸易委员会的例子。这个机构的目标是，阻止企业进行不公平竞争和某些价格歧视，以及反垄断。但是，具体什么算不公平竞争，什么算垄断，可以有多种理解。

联邦贸易委员会由两类专业人士组成：律师和经济学家。律师喜欢从证据的角度去看问题，是否起诉一家企业，要看掌握的证据是不是充分。而经济学家喜欢从市场竞争的角度去看问题，是否起诉一家企业，要看它有没有实际损害消费者的利益。这两种起诉标准定义了两种核心任务，结果律师和经济学家争吵不休，律师说经济学家是教条主义者，经济学家指责律师是没有原则的人。可见，纯粹依赖专业人士来确定机构的核心任务，有时候也会出现问题。

那么，还有没有更好的方法呢？作者认为，如果一个组织能针对当下面临的主要困境，来确定自己的核心任务，那么组织绩效就能够明显提升。比如前面提到，学校很难说清楚什么是好的教育，也就不好界定自己的核心任务。不过，具体到每个学校，它们所面临的主要困境不同，核心任务也就不一样。

来看书里的例子。美国亚特兰大市有一所公立中学，是公认的差学校。学生打架斗殴，老师消极怠工，其他学校还纷纷把问题学生都踢到这所学校来。但是后来，这所学校发生了神奇的转变，变成一所模范高中。在这个过程中，学校的经费并没有增加，组织结构也没有变化，其间到底发生了什么呢？

新来的校长发现，这所学校的主要困境还不是教学本身的问题，而是校风校纪差，师生士气低落。所以，校长没有把核心任务定义为改进教学，而是建立秩序和安全感。他雷厉风行，颁布了师生着装手册，清除了墙壁上的乱涂乱画，要求必须时刻保持学校的整洁。这一系列措施让学校焕然一新，课堂井然有序，师生的精神面貌也大为改观，学校很快走上了正轨。你看，针对主要困境来界定核心任务，往往能显著提升组织绩效。

总结一下，政府机构提升绩效的第一步，就是清楚界定自己的核心任务。方法包括：从容易的任务入手，从人员的专业背景入手，从面临的主要困境入手，等等。从困境入手，可以显著提高组织绩效。

第三部分

在确定了核心任务之后，那么接下来，怎样才能让组织成员齐心协力来完成这个任务呢？这就是政府机构提升绩效的第二步，依靠组织文化，实施组织激励。

前面说了，政府机构实施组织激励的方法很有限，既不能随意晋升或者解雇员工，也不能发放高额奖金，更不用提什么股权激励了。这么说来，应该所有的公务员都消极怠工才对，但这显然不符合事实。那么，公务员努力工作的动力，到底来自哪里呢？先来看一个极端的例子，就是战场上的士兵。

如果站在理性经济人的角度看，一个士兵在战场上冲锋陷阵的风险明显大于收益，士兵的最理性选择就是临阵脱逃。你可能会说，如果逃跑，可能会被抓住并送上军事法庭。但士兵们为什么不集体逃跑呢？这样他们就不太可能被抓住。当然，还有军官在后面监督着他们。那么，军官们为什么又不逃跑呢？毕竟将军一般会待在后方，看不到前线的情况。而且，士兵的表现和战争是否正义也没什么关系，法西斯军队的战斗力也很强。

那么，真正激励士兵的，到底是什么呢？其实就是同伴压力。每个士兵都很在意战友对自己的评价，临阵逃脱会被战友瞧不起，而英勇杀敌会被视为英雄。军官也是一样，他们最在意的是自己在其他军官心目中的形象，说白了就是个人荣誉。当一个团队越有凝聚力，那么同伴压力和荣誉感的激励效果就越好；而如果团队凝聚力不强，或者成员彼此不熟悉，那么激励效果就越差。

比如在越南战争中，美军的逃兵率很高，有的士兵甚至用手榴弹袭击自己的军官，以逃避战斗。其中一个重要原因，就是美军频繁轮换前线作战士兵，而且不是以团队为单位来轮换，而是个人轮换。这就造成士兵对同伴和上级都不熟悉，建立不起信任感，团队就没有凝聚力，同伴压力和荣誉感就不起作用了。

不过要注意，同伴压力有时候会激励工作，有时候反过来会阻碍工作。你可能听过说“霍桑实验”。这是个系列实验，在其中一个实验中，无论研究人员怎么实施激励，这组工人的产量始终保持在中等水平，就是不增长。原来，工人担心，增加产量会导致有人被裁员。在强大的同伴压力下，每个人宁愿少拿奖金，也不愿意增产。

那么，是什么决定同伴压力的激励是正面的还是负面的？答案是组织文化。好的组织文化，可以让成员一致认可组织的核心任务，并为之奉献，这就形成了使命感。使命感的最大优点是能够统一思想，让组织里的每个人都基于共同的理念来行动。这样，信息的上传下达就不会走样变形，从而极大地提高了组织绩效。对政府机构来说，最重要的激励方式，就是通过组织文化来建立使命感；那些表现卓越的政府机构，也一定拥有强大的组织文化。

当然，组织文化能提升组织绩效，这已经是一个常识。然而，本书作者还提出了一个很特别的观点，就是任何收益都会有代价，组织文化也可能会成为变革的阻碍。道理很简单，组织文化越强，成员对组织的核心任务就越认同；而当组织需要改变它的核心任务时，遭到的阻力也就越大。

还拿美军举例。二战后，美军的核心任务是保卫西欧不受苏联装甲部队的攻击。全军上下都对这个任务有高度的使命感，美军的编制和训练也都是以在西德的平原上开展大规模装甲战为背景的。但是，假想中的会战并没有发生，美军实际打的是越南战争。核心任务改变了，而组织文化的惯性还在，美国陆军仍然坚持原来的战略模式，不重视提高游击战能力，结果遭到挫败。

有时候，当组织文化过于强大，就会排挤掉组织内的其他次要任务。比如前面提到的美国中央情报局，它的核心任务是海外秘密行动，在这个基础上形成了组织文化。冷战期间，他们策反了大量苏联官员。但除此之外，中央情报局还有一个部门叫“反间谍处”，任务是查明被策反的人，是不是假装来投靠的卧底。显然，这项任务和前面说的策反任务是对立的，也和组织文化相冲突。结果很长一段时间内，反间谍处在中情局内部被边缘化。

从上面这两个例子，可以引申出一个重要问题：如果想要在一个拥有强大组织文化的政府机构里进行改革，该怎么办？以引进新技术为例，我们会发现一个有意思的现象，就是有的机构积极引进新技术，有的机构则强烈抵制新技术。这到底是为什么？还是和组织文化有关。如果新技术是有利于组织文化的，那么就会被很快引进；反过来，如果新技术需要改变组织文化，那么就会遭到抵制。

先举一个企业的例子。作者发现，百货商场在收银端往往很早就引进了计算机系统，但在库存管理方面却进展缓慢。为什么呢？原来，早期百货商场是以采购员为中心的，他们负责选品、进货和展销活动，可以拿利润分成，权力很大。如果引进计算机库存管理，等于是商场收回了采购员了大部分权力，当然就会受到抵制，而计算机收银就不涉及这个问题。

这给我们什么启示呢？一个机构想成功推行改革，最好不要一上来就对占主导地位的组织文化开刀，而是先从不对这种文化造成威胁的地方入手，再逐步推进。美国海军就是一个很好的例子。美国海军拥有三种不同的组织文化，以海军军官穿的鞋子来区分。“棕鞋”海军由航空母舰和舰载飞机组成；“黑鞋”海军由大型战舰组成，包括战列舰、巡洋舰、驱逐舰等等；“布鞋”海军由潜艇组成，因为布鞋可以减少噪音，不容易被监听。

二战以来，由航母组成的“棕鞋”海军，成为美国海军的主导文化。但这并不是自然而然发生的事情，而是一场蓄谋已久的、静悄悄的改革。在这之前，由大型战舰组成的“黑鞋”海军才是主流，他们不排斥引入飞机，但仅仅把飞机当成侦察工具，而不是独立的打击力量。

当时的海军航空局局长并不同意这种观点，但他并没有公开反对，而是指出，只有把飞机部署在与战列舰协同作战的航空母舰上，才能更好地发挥飞机的侦察功能。这样，建造航母的计划才得到了“黑鞋”海军的支持。然后，这位局长开始不动声色地全速推进航母计划，提拔大批飞行员，最终把把航母舰队建成了一支完全独立于“黑鞋”海军的打击力量。

但是，这样仍然不足以使“棕鞋”海军替代“黑鞋”海军成为主导文化。真正促使这一转变发生的，是一起意外，也就是珍珠港事件。珍珠港空袭废掉了美国的5艘战列舰，“黑鞋”海军遭受重创，太平洋海战不得不依靠航母舰队，“棕鞋”海军这才成为美国海军的主导文化。你看，想要改变一个机构的组织文化，实在是太难了。

总结一下，政府机构提升绩效的第二步，是依靠组织文化，实施组织激励。表现卓越的机构，都拥有强大的组织文化，但有时候，组织文化也会成为变革的阻碍。

总结

这本书的精华内容就给你讲到这儿，下面为你总结一下，政府机构的行为逻辑。

管理政府机构比管理企业更难，首先在于政府机构的目标不清晰，甚至相互冲突，所以很难衡量工作绩效；其次是因为“委托-代理”难题，政府机构对人力、资金等生产要素没有自主权，所以很难提高工作绩效。

那么政府机构如何破解这个困境呢？第一步，就是清楚界定自己的核心任务。如果能从面临的主要困境入手，来确定核心任务，组织绩效就能够明显提升。第二步，是依靠组织文化建立使命感，实现组织激励。但组织文化是一把双刃剑，有时候会成为改革的阻力。成功的改革，往往是从不威胁组织文化的地方入手，再逐步推进。

撰稿、讲述：徐玲

脑图：摩西脑图工作室