两会精英汇|谋划疾控改革之路
突如其来的新冠肺炎疫情让疾控体制改革成为热词。2月10日，习近平总书记在视察北京市朝阳区疾控中心时强调，要推进疾控体系现代化；5月6日，中共中央政治局常委会提出，改革疾病预防控制体系；5月22日，李克强总理所做的政府工作报告中也明确提出，改革疾病预防控制体制；5月24日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时强调，要优化完善疾病预防控制机构的职能设置，加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心疾病预防控制职责，夯实联防联控的基层基础。
那么，疾控体系体制是大修还是小补？如何解决病来重视、病去忽视的顽疾？改革能否提高疾控体系的战略地位，又能否引得来、留得住人才？5月26日，在由国家卫生健康委宣传司指导、健康报社举办、华北制药金坦生物技术股份有限公司公益支持的“两会精英汇”座谈活动上，部分全国人大代表、全国政协委员以及业内专家，围绕“改革疾病防控体制路径”主题，展开了有深度、有锐度的探讨和交流。
全国政协委员、
中国科学院院士、中国疾控中心主任 高福
“保持技术独立性和权威性
”
新冠肺炎疫情暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系建设等方面仍然存在不足，疾控事业发展明显迟滞于经济社会发展。2010年~2018年，我国各级疾控中心人员数减少3.9%，其中作为专业技术主力的执业（助理）医师下降10.8%，而同期综合医院人员总数则增加64.3%；在经费方面，疾控机构在医疗卫生支出占比从2.9%下降到2.4%，基层工作经费明显不足。
疾控机构是从事基本公共卫生服务的公益性事业单位，具有高度专业性、技术性的特点。要凸显疾控机构的重要作用，就要把专业技术工作做到位。疾控体系改革的关键是保持其独立的技术性和权威性。
为此，建议厘清行政部门和技术部门职责。整合各级卫生健康行政部门疾控、应急相关职能，强化其制定政策法规、行业规划、标准规范的职能。疾控机构定位为技术决策和技术实施主体，突出专业性和技术性。依法赋予疾控机构承担疫情的监测、调查、处置、预警、评价等职责。
其次，要体现疾控机构专业的独立性、权威性和自主性。疾控机构作为依法设立的独立法人单位，要赋予疾控机构在专业事务领域的决定权，减少卫生健康行政部门对疾控机构的微观管理。探索建立直接向政府分管领导汇报公共卫生工作和进行重要事项报告的机制，经政府授权后可以直接发布疫情信息。依法赋予国家级疾控机构开展国际合作和交流的主导权。
第三，要强化协同意识和能力。强化上级疾控机构对下级疾控机构的管理，在下级疾控机构领导班子的任命上，要征求上级疾控机构的意见；将属于中央财政事权的重大公共卫生服务项目实行业务垂直管理，强化全国疾控系统“一盘棋”。完善疾控机构和医疗机构信息共享、工作协同的模式，加强疾控机构对医疗卫生机构疾控工作的技术指导和监督考核，明确疾控机构在防控工作的专业核心地位。
此外，要加强各级疾控机构核心能力建设。改善疾控机构基础条件设施，支持国家级疾控机构建设生物安全四级实验室（P4实验室），每个省份至少设有一家P3实验室。加强监测检测、大数据分析和流行病学调查等核心能力建设，提升基层疾控机构应急能力。开展创新型攻关研究，设立公共卫生与健康安全科技创新工程，由国家级疾控机构统筹实施，建立国家大健康基础研究大科学设施。
全国人大代表、
甘肃省卫生健康委主任 郭玉芬
“应赋予疾控机构执法权
”
中央高度重视、疫情带来警示、全社会有共识，要借这股东风，将疾病预防控制体系改革彻底。
从体制上，千禧年初，防疫站与地方病研究所、职业病防治所等机构合并，摇身变成疾控中心。20年过去，疾控中心更应该随时代而变，建立功能整合、分级分工的公共卫生服务体系，整合现有的传染病防治机构、疾病预防控制及健康教育资源力量，组建成公共卫生医学中心，下设健康管理中心、公共卫生临床医学中心和生物安全中心，以解决公共卫生体系碎片化、不系统的问题。
疾控机构一定要面向整体公共卫生事业。健康管理中心要承担影响人群健康因素的监测与分析，包括慢性病、癌症、职业病、地方病、孕产妇、儿童等。公共卫生临床医学中心可以参照妇幼保健院的运行机制，“有病治病，无病保健”，将预防保健、治疗康复一体化。这类机构包括传染病医院、精神病专科医院等机构，以解决医防脱节、各自为政的问题。生物安全中心要将所有实验室，包括病毒、细菌、放射性实验室统管起来，同时按照重要程度进行分级。
从机制运行上，一定要分层分级，明确国家、省级、市级、区县级疾控中心的职责，按照功能分级进行职责划分，应效仿医疗机构分级诊疗制度。比如重大传染病上报与研判，公共卫生事件研判等权力应当由国家直接垂直管理到县，而慢性病管理、日常免疫规划工作等基础公共卫生服务就交给基层。
需要强调的是，应当赋予疾控机构一定的执法权。比如水质监测、放射卫生、职业卫生等。疾控中心如果仅提供专业指导，没有执法权，那么就无法形成闭环管理，造成防、管分离。此外，疾控机构应当凭借自身的技术优势和专业资质为社会提供服务，充分调动疾控人员的工作积极性。这对人才队伍能起到稳定作用。通过社会购买服务的形式，多劳多得，一方面体现公益性，另一方面也实现了个人价值，激励整个人才队伍活起来。
全国政协委员、
中国疾控中心环境所所长 施小明
“推进疾控体系现代化
”
现代化的疾控体系到底是什么样呢？借鉴国际经验，充分总结我国成败得失，我们提出，现代化疾控体系的组成应包括：训练有素的专家队伍、缜密完善的疾病监控体系、准确快速的实验室检测技术体系、统一高效的指挥调度工作机制、快速响应的应急应对和物资保障体系、科学先进的信息化体系、切实到位的公共卫生服务体系和坚强有力的法治保障体系。
现代化疾控体系的总目标是以保障人民群众健康和维护国家安全为宗旨，以能力提升为核心，建设成为机构职能清晰、部门协调一致、人才结构合理、机制运行高效，充分体现政府公共卫生职能和预防医学学科发展方向的全国疾控体系，实现疾病事件的灵敏监测、病因的快速识别、健康影响的准确评价、防护措施的有效实施。具备应对比新冠肺炎疫情传播力更强、传播范围更广、病死率更高的新发传染病流行甚至大流行的能力。
那么，怎样建设现代化的疾病预防控制体系呢？我建议：首先要将疾病预防控制体系上升为国家安全战略的一支重要力量。
其次，推进疾控体系管理体制改革，建立以技术和专业性为主，兼具一定行政职能的国家疾控中心。将传染病报告、职业卫生与中毒控制、环境健康安全、辐射安全等涉及公共卫生安全的事项列为中央事权，由国家疾控中心管理；将慢性病、营养、妇幼、学校等不涉及中央事权的事项列为地方事权，由地方疾控中心管理。理顺疾控机构与医院、基层医疗卫生机构之间的关系，推进信息共享、工作协同和防治结合。
第三，建立长期稳定的经费投入机制。切实加大对公共卫生事业的经费投入，提高疾控工作经费占政府经费的比例。
第四，设立专项开展创新型攻关研究。建立非竞争性、稳定保障的科研经费资助机制，设立公共卫生与健康安全科技创新工程，支持公共卫生“卡脖子”技术和关键科学问题联合攻关。加大对生物安全战略研究、重大疾病和新发突发传染病防控技术以及诊断试剂、新疫苗和新药物研发等关键研究，实现传染病防控和生物安全防御关口前移。
第五，完善专家和人才队伍建设。落实公共卫生首席专家制度，组建多学科、高水平的专家队伍。提高疾控体系人员准入门槛，重视专业人员专业性系统化培训，推行分层、分类、分级的考核评价体系，建设专业胜任、激励有效的疾控专业人才队伍。此外，还要强化公共卫生法治保障。
全国政协委员、
中国疾控中心职业卫生与中毒控制所副所长 孙承业
“树立“大疾控”理念
”
坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，是改革疾病预防控制体系的总体目标和方向。在此大目标下，改革路径逐渐清晰，要立足更精准、更有效的预防，优化完善疾病预防控制机构职能设置，创新医防协同机制，强化各级医疗机构疾病预防控制职责，健全疾控机构与乡镇卫生院、社区卫生服务中心的疾病控制职责，夯实联防联控的基层基础。在接下来的改革中，首先要做好公共卫生的定位，再对职能进行细化，进而优化疾控机构的核心任务。
往前追溯，这与《“健康中国2030”规划纲要》等一系列重要文件提出的任务一脉相承。健康是促进人民全面发展的必要条件，是经济发展的基础条件，是民族昌盛国家富强的重要标志，是广大人民群众的共同追求。公共卫生主要是人人参与，共建共享，是人民健康的公共事业，要将健康融入所有政策。公共卫生不仅是疾控部门的职能，更应有公众、政府、社会组织的参与。
摸清路径的基础是要弄清疾控部门的工作职责，也就是所谓的“小疾控”职能。无论传染病防控、环境卫生、职业卫生的监测，还是健康教育，核心都围绕五方面进行，即发现、判断、评估、干预和预测。发现就是通过各种各样的监测，找到问题所在。判断与评估，既要有个体还要有群体，根据搜集到的证据，对已发现问题的危险与否、严重程度进行判断和评估。干预，即按照疾病发生发展规律采取各种措施，阻止疾病问题进一步发展。预测就是要基于形势对下一步发展趋势进行研判，包括公共卫生事件对社会、经济发展的影响。
改革体系既要骨架丰满，又要有血有肉。目标、路径、核心任务是改革体系的基本框架，具体任务还要进一步细化，比如是否应当垂直管理，人员薪酬待遇，如何协调均衡科研机构、医疗机构、公共卫生机构之间的内在关联等。同时，更为重要的是与改革配套的保障措施要同部署、同推进，比如资金保障、法律保障等。
北京大学公共卫生学院院长 孟庆跃
“增强疾控系统职业吸引力
”
疾控系统为何越来越缺乏职业吸引力？这值得人们反思。作为公卫和疾控人才的供给方，过去5年，我们学院平均每年仅有5%的毕业生选择到疾控中心工作。这个数字相较10年、15年前明显下降，且近乎是全国性现象。与此同时，不乏疾控人员“投奔”到我们学院工作的情况。在广泛交流中我们发现，疾控人才流失的背后，待遇并不是首要原因，问题的关键在于疾控体系专业地位的下降。
专业地位包含专业定位、专业形象、专业精神和专业作风等。以公共卫生专业为例，它的专业定位是否清晰？比如，临床医学专业学生毕业以后成为医生，相比公共卫生专业显然更具专业辨识度。它树立着怎样的专业形象？本次疫情相关的新闻报道中，临床医学领域的专家频频发声，而公共卫生领域的发声却很少，从宣传上给我们的“错觉”是，公共卫生领域专业水平不足、专业地位不高。它具备怎样的专业精神？我们学院的学生到疾控中心实习，起初怀有无限憧憬，但回来以后积极性普遍受到打击。曾经卫生防疫站里令我们引以为豪的专业精神和专业作风不再，这让学生很难“说服”自己毕业以后以如此的精神状态在这样的环境里长久工作。因此，在若干年的发展中，疾控与临床的差距越来越大，使得培养出来的人才感受不到职业的吸引力。这也就阻碍了公卫和疾控人才将专业所学贡献于疾控事业。
那么，专业地位如何提升？提高疾控机构的专业地位，需要法律地位作保障、政治地位为杠杆、经济地位是基础。首先，要有法律地位。今年6月1日，我国即将实施《基本医疗卫生与健康促进法》。遗憾的是，其中并没有真正从公共卫生和全民健康的角度赋予疾控机构明确的法律地位，以明确其专业权威性。法律地位不高，难以提高专业地位。其次，要有政治地位。在我国现行体制下，政治地位不高会影响专业地位的养成和提高，进而影响专业权威性的发挥。再者，要有经济地位。经济地位是基础，没有人员待遇和相应保障作为支撑，疾控系统的专业地位很难持久。专业地位的提升是为了更好地彰显疾控行业的力量，促进健康中国战略实施，保障国家公共卫生和人民健康安全。
中国疾控中心免疫规划中心主任 尹遵栋
“体系重塑要突破三点
”
疾病预防控制体系改革，特别对于疾控中心来说，首先要明确职能定位。结合我国实际情况，国家疾控中心的主要职能可分为四项：第一是监测与调查，包括现场流行病学和实验室检测能力；第二是为政府拟定政策；第三是组织并保障实施，保证干预政策能够贯彻执行；第四是应用性研究，解决上述三项内容中的科学问题。
疾控体系系统重塑涉及许多方面的复杂问题。如果梳理一下，体系重塑至少要解决三点问题：基层医防融合问题，各级疾控中心之间的关系问题，疾控中心单位性质问题。
在医防融合方面，目前，基层医防融合的难点在于区县疾控中心对医疗机构的指导松散、无力。一是没有信息获取的权力。疾控中心从医疗机构或其他部门获取健康相关信息困难。二是没有信息获取的人员和能力。基层疾控中心并没有足够数量的人。即便人员充足，目前可能也没有能力去从事这项比较“虚”的工作。区县疾控中心可以采取派驻的管理方式，派遣相应的技术人员到医疗机构，及时获取传染病、慢性病和实验室信息，指导基本公共卫生服务。
在各级疾控中心之间的关系方面，公众的健康问题，既不能是完全的中央财政事权，也不能是完全的地方财政事权。完全中央财政事权，采用实体式垂直管理，不利于发挥地方的主体责任。目前的业务指导模式，管理相对松散，在一些问题上信息获取不及时，甚至出现指挥失灵的问题。目前在机构改革中，采用实体式垂直管理也有弊端。美国疾控中心采取的是督办式垂直管理，就是把国家级疾控中心的人员派驻到各州疾控中心，负责联系和沟通，并保证项目实施工作质量，这样信息交流会快速灵敏。结合国情，这种方式不失为一种可以探索的方式。
在疾控中心的单位性质方面，国家疾控中心和大多数省份为一类事业单位。有些则是参公事业单位，有些则是一类事业单位按照二类事业单位管理。改革非常困难。首先，一类事业单位的性质导致单位活力不够，工资待遇低，很难吸引并留住人才，造成恶性循环。其次，一类事业单位按照二类事业单位管理，可能产生趋利性问题，难保公益性。第三，按照专业技术类公务员管理，则导致对专业性的激励不够。目前，公安系统、法医、法院等专业性较强的单位在专业技术类公务员方面有所探索，可为疾控部门提供一种参考，既塑造职业吸引力，又能增强待遇并激发活力。
整理：健康报记者 张磊 杨金伟 赵星月
编辑：彭艳
审核：曹政 闫龑
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