构建全程灾备管理架构

我国在短短半年内发生了两场大的灾难。年初南方发生大面积冰雪之灾，更严重的是“5·12汶川大地震”，举世震惊。另外，最近进入汛期以来，我国南方许多省区发生暴雨洪涝灾害，威胁着生命财产安全。

　据统计，2005年中国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发公共事件造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。2007年中国自然灾害造成直接经济损失2363亿元，4亿人（次）不同程度受灾，因灾死亡2325人。2008年初，雪灾仅40天时间就造成直接经济损失达1516.5亿元；汶川大地震造成生命财产损失之巨更是难以估量。

　为总结中国的灾备管理体制和经验，“中国灾备管理战略国际研讨会”日前在清华大学举行。“我国应该构建‘全程’的灾备管理”和“加强灾备的横向协调能力”成为与会专家议论的焦点，他们分别从不同角度提出了建议。

  复旦大学EMBA,GDS副总裁刘国华

  灾备管理应成为国家战略

　“灾备管理”本身是系统工程，涉及多灾种、多阶段、多对象、多部门和多专业、多层次的参与和协作。而信息是灾备管理决策与执行的基础，因此对重要信息系统的保全、备份和恢复是灾备管理的重要环节。

　灾备管理本身就是一个信息系统，“信息”是导向灾备管理协调、高效的“关卡”。

　国内以往对相关话题的研讨更多限于涉灾部门范围内，思路还不够开阔，未能形成“全程灾备管理”概念，在认识上未能把灾备管理上升到与国家经济建设和社会发展相匹配的战略高度。我认为，要真正有效地预防和应对灾难，就要把构建全程灾备管理体制纳入经济社会发展规划战略中，成为国家可持续发展战略的组成部分，同时要有一个“全程灾备管理”的观念。

　目前，事前的防灾减灾和事后的应急救灾“分业”而论、“分业”而治，是中国灾备管理的症结所在。现有的行政体系中，涉灾单位如气象、地震、地质、海洋、农业、卫生、消防等都有各自的防灾减灾业务。这种分灾种、按部门的体制是“条”型单灾种防御体制。而且这些专业涉灾部门与国家应急指挥系统是两套自上而下的系统，这种“分业”状态明显不利于信息沟通、协同应对和统一指挥，不利于各方资源的高效整合。因此,应该把不同灾种的灾备资源、职能和业务流程整合在统一指挥、协调运作的全程灾备管理架构之下，以实行一体化管理，提高灾备效能。

  我国应该建立全国性的灾备管理平台或国家灾备管理中心，在其强有力的统一指挥组织下，真正实现信息畅通、资源共享、协同配合、反应敏捷、组织有力、科学施救的灾备管理，有效地防范和应对跨地区、跨行业、跨领域的重特大自然灾害和事故灾难。

  中国灾害防御协会常务副会长宋瑞祥

  让平常储备的技术发挥作用

　一个正常的社会不可能每时每刻都把巨灾准备作为中心任务，这就需要类似于国防动员和灾备动员的两个机制，平常积累的科学技术要对巨灾有切实的储备，在巨灾袭击的情况下使平时储备的技术真正发挥出应有的作用。

　目前，地震的预报难度还很大，但是我们可以设想，如果在灾害来临之前，我们对灾害发生的各种情况有比较充分的估计，即使灾害有很大的不确定性，是不可控、不可测的，发生灾害之后我们受到的损失也会相对小得多，恢复重建的速度、效果也可以更好一些。

  信息安全领域灾备管理的对策

　目前，我们刷卡必须通过银联系统，一旦出了问题会带来很多问题,包括民航、铁道、电力、海关、证券、保险等行业，如果这些行业的信息系统出现问题，我们的生活基本都会受到影响。所以现在的IT系统已经不仅仅是技术领域的问题，而是影响国民经济和社会政治稳定的大问题。

　目前，我国的灾备中心布局不合理，存在一定的安全隐患。这次四川地震，其实IT系统暴露出非常明显的问题，基本通信都无法保证。

　我国应该有一个灾备体系的规划，从国家层面上去考虑它的标准，它的建设、规划和布局等问题；同时要抓紧立法，并完善灾备有关政策和标准。灾备中心可以考虑西部地区，比如成都或者西安，分布相对合理，这样也会分散风险。此外，还要促进产业规模、健康发展，培养人才，要特别关注关于灾备的外包服务商服务资质的分级制度，出台灾难恢复服务资质管理办法；做好灾备中心和灾备服务人员的测评和资质管理。

　国内的灾难恢复产业已经开始起步，但是相对于信息安全其他的服务来讲，这一块的参与者还比较少，因为从资本投入的角度来讲门槛比较高。核心技术受制于人，灾备设备严重依赖国外,国家层面目前在这个领域的优惠政策还是空白。

  香港科技大学教授丁学良

  最大的缺陷是横向协调的能力差

　“5·12”大地震发生以后，一方面充分体现了我国传统的动员体制的长处，另一方面也暴露出一些不足：

　第一，专业化的程度很低。

　第二，平时备战不足。准备不足表现在观念方面，表现在相关的法律方面，更表现在组织和架构方面。

　第三，最大的缺陷是横向协调的能力差。因为高度动员的体制，由上到下动员很快，但是横向协调能力很差，在救灾过程当中也可以发现，部队跟民间，部队跟部队，民间跟民间，横向的协调能力很差。这种体制又体现在不计成本，成本太高，还存在很严重的缺陷。

　因此，我们一定要对那种不确定的、大的自然灾害，建立一个很好的信息管理和一套程序、规则。

  清华大学副校长陈旭

  灾备管理要信息共享

　我们要研究各种自然灾害之间，自然灾害和生态环境之间，自然灾害和社会发展之间的关系，综合评估灾险,对已有的防灾减灾科技成果和应用系统进行综合集成，实现灾备管理信息共享。

　我们还应该在气象、水文、地质、地震、海洋、环境等灾险检测站网的基础上，构建立体监测体系和灾后监测研究预警预报网络体系，实现不同灾情的一体化灾备管理，整合各类资源，将灾备体系纳入国家和各地区、各部门的发展规划，将灾害预防等科技知识纳入国民教育，提高全民防灾意识、知识水平和避险自救能力，围绕人类面临的共同挑战和灾害防治难题，开展国际交流和合作。